俄欧南溪管道项目为何一波三折

2014年4月8日，欧盟能源专员欧廷格表示，欧盟冻结了同俄罗斯高层间关于南溪天然气管道项目的对话，最后审批也无法进行，这意味着南溪管道项目将陷入停滞。6月8日，保加利亚总理奥雷沙尔斯基宣布，在消除欧盟对于南溪管道项目在法律方面的相关疑问之前，该项目保加利亚段工程将暂停建设。6月9日，塞尔维亚副总理兼交通和基础设施部部长佐兰·米哈伊洛维奇表示，由于保加利亚发表中止南溪管道建设的声明，塞尔维亚不得不推迟该项目工作。然而6月24日，奥地利却与俄罗斯签署了南溪管道项目奥地利段协议。为何同样作为南溪管道沿线国家，奥地利与保加利亚、塞尔维亚的态度如此不同？南溪管道为何如此命运多舛？

俄欧能源博弈的风向标

南溪管道非常重要，牵连着多个国家的切实利益。2007年6月，南溪管道项目由俄罗斯天然气工业股份公司（简称“俄气公司”）与意大利埃尼集团（Eni）发起，从俄罗斯新罗西斯克开始横穿黑海，从保加利亚港口瓦尔纳上岸，在普列文（Pleven）分为两支：向西北进入塞尔维亚、匈牙利、斯洛文尼亚和奥地利，向西南进入希腊和意大利。上述管道沿线国家大多为“亲俄派”国家，同时该管道还牵连着德法等国的利益。俄气公司在南溪管道运输公司中持股50%，意大利埃尼集团持股20%，德国巴斯夫集团温特夏尔（Wintershall）公司与法国电力集团各持股15%。俄罗斯与保加利亚、塞尔维亚、匈牙利、希腊、斯洛文尼亚等国签署了项目陆地部分的政府间协议。2012年12月7日，南溪项目在俄罗斯克拉斯诺达尔边疆区阿纳帕开工。曾预计从2016年第一季度开始商业供气，2018年全面投产，但目前看工程很有可能延后。南溪管道项目运输量预计将达俄罗斯天然气出口的35%。

南溪天然气管道具有重要的地缘政治和经济意义，是俄罗斯能源管道外交的重要抓手，也是欧盟打压俄罗斯的重要目标。

首先，南溪管道是俄罗斯反制欧洲制裁的突破口之一。在乌克兰危机背景下，欧洲国家呈现两派之争：以德国、中东欧国家为代表的“挺乌派”坚持降低对俄罗斯的依赖，以奥地利、意大利等国为代表的“亲俄派”主张继续依靠俄罗斯。利用南溪管道沿线国“亲俄派”力量，有利于帮助俄罗斯反制西方制裁。冷战时，苏联通过与意大利埃尼集团进行能源合作，培养起一批欧洲的亲苏国家，使其在苏美争霸中保持中立。如今，在俄罗斯与西方进行“制裁式”新冷战的背景下，通过南溪管道拉拢西方阵营中的亲俄力量，也是俄罗斯离间欧美关系、突出重围的捷径。

事实上，南溪管道沿线国在缓和西方对俄制裁方面也发挥了一定作用。作为南溪管道的最大客户和受益国，意大利在西方对俄罗斯制裁上态度暧昧，意大利外交部长多次呼吁不要急着开展对俄制裁。早在1968年，奥地利就不怕得罪美国而成为第一个与苏联签署天然气供应协议的西欧国家；如今，作为过于依赖俄罗斯天然气的南溪管道受益国，奥地利更不愿意对俄制裁、自断气路。今年3月，塞尔维亚总统尼科利奇、奥地利总统菲舍尔、希腊副总理兼外长韦尼泽洛斯都不赞成制裁俄罗斯。斯洛文尼亚每年与俄罗斯贸易额达16亿欧元，5月其外长表示，对俄罗斯实行经济制裁会对自身产生负面影响，严重时可能造成本国GDP减少1.3%。2014年5月，德国外长施泰因迈尔称，与俄罗斯的对抗可能导致欧洲的新分裂，主张慎行反俄制裁。“亲俄派”国家视经济利益重于政治利益、局部利益重于欧盟整体利益，使得欧盟难以建立统一的能源外交政策，易被俄罗斯分化瓦解。

其次，该管道有利于降低过境风险，压制乌克兰的民族主义势头，产生巨大的地缘政治与经济效应。南溪管道可避免经过外高加索和里海地区国家及乌克兰和罗马尼亚等国家，减少运输路程、节约运输成本，但受到乌克兰等国反对。6月18日，乌克兰总理亚采纽克表示，吸引美国和欧盟企业参与建设统一的乌克兰天然气运输系统将使乌克兰满足向欧洲输气的所有新条件，使原计划通过南溪管道输送的天然气都过境乌克兰。

第三，打压欧盟能源来源多样化的势头，同时使里海和黑海的天然气竞争对手边缘化。为降低对俄罗斯的依赖，2002年2月，奥地利与土耳其发起纳布科管道项目，并得到欧美支持。该项目经过阿塞拜疆、格鲁吉亚、土耳其，拟将中亚和里海国家（土库曼斯坦、哈萨克斯坦、阿塞拜疆等）的天然气输往保加利亚、匈牙利、罗马尼亚和奥地利。但到2013年6月，纳布科天然气管道项目在筹划近11年后宣告流产。因为南溪天然气管道不但占尽地利（气源足、运输距离短、成本和实施难度低、可行性高），而且也有天时（比纳布科管道投产早）与人和（参与国倾向性比较高）等优势。

总之，南溪管道风波是多重矛盾同时呈现的万花筒。从中折射出欧盟委员会与成员国的矛盾，欧盟成员国之间的矛盾，俄方与欧、美、乌方的矛盾，短期制裁需要与长期能源安全的矛盾，经济利益与战略博弈的矛盾，能源战略多元化与路径依赖的矛盾，等等。

欧美政治风险的牺牲品

南溪管道被欧盟叫停事出偶然，但却在情理之中，可谓跨国投资项目遭遇政治风险滑铁卢的一大案例。

首先，欧盟的能源法律壁垒与政治压力导致部分管道沿线国妥协。欧盟曾经动用法律手段阻止南溪管道保加利亚段的建设。2013年秋季，欧盟委员会启动对南溪项目的反垄断调查。11月，欧委员会要求成员国遵守第三能源一揽子方案关于产业链与投资多元化的规定，即禁止一个公司同时从事开采、运输和销售天然气的业务，保证双边项目必须引入第三方投资。但保加利亚与俄罗斯2008年签署的南溪项目协议规定，两国公司在天然气管道供应方面享有优先权，被认为违背了欧盟第三能源一揽子方案的规定。欧盟委员会主席巴罗佐要求保加利亚立即停止有关南溪项目的一切行动，否则将对其“违规行为”启动惩罚程序。在欧盟压力下，保加利亚决定不得不暂停南溪管道工程建设。

其次，源于美国对相关国家施压的政治与外交风险。在美国主导西方对俄罗斯实行制裁的大背景下，不符合美国意愿的南溪管道项目难免成为替罪羊。俄罗斯与欧盟相关人士都指出，美国在南溪管道风波中发挥了重要的干扰作用。6月18日，欧洲议会议员、俄罗斯和欧盟能源委员会联合主席科瓦奇认为，保加利亚和塞尔维亚决定暂停铺设南溪管道是美国干预欧俄关系的表现。各国议会联盟匈牙利—俄罗斯友谊分部负责人沃纳指出，欧方暂停南溪管道并非自作主张，而是出于美国指使。6月24日，普京表示，作为竞争者的美国正利用政治、外交等方式竭力破坏南溪项目的落实，就像数十年前美国阻挠苏欧进行能源合作一样。

总之，如果说南溪管道项目是三套车，其行进必须依靠动力克服阻力，一旦阻力大于动力就导致南溪管道停摆。动力阵营包括俄罗斯、亲俄派及管道沿线国家，阻力阵营包括美国、欧盟委员会、乌克兰等。各方阵营算盘各异。俄罗斯推动南溪管道项目旨在开拓欧洲市场、绕开乌克兰、增加收入以振兴经济、反制西方制裁、落实“2035能源创新战略”的能源结构调整计划，而意大利、奥地利等亲俄派国家旨在获取更便宜的管道气、保障能源供应安全、克服欧债危机、振兴经济。美国旨在制裁俄罗斯维护威望、开拓欧洲能源市场。乌克兰则着眼于报复俄罗斯吞并克里米亚、避免自身过境地位被南溪管道削弱。欧盟旨在配合美国制裁俄罗斯。促进能源供应多元化、为可再生能源腾出空间等。在乌克兰危机的大背景下，阻力阵营的势头稍微强于动力阵营，加上天时、人和等形势不利，南溪管道目前搁浅。

南溪管道风波的溢出效应

南溪管道风波削弱了俄罗斯在欧洲市场的地位，使俄欧能源关系面临重构。俄欧已有的能源结构性矛盾被乌克兰危机激化，而暂停南溪管道便是能源摩擦迸发的火星。不知不觉间，俄欧当初提出的建立共同能源空间的目标更加渺茫，建设俄欧四个统一空间（经济空间、内部安全空间、外部安全空间和科学、教育、文化空间）也将沦为空谈，甚至可能被人们淡忘。

南溪管道风波为欧洲乃至世界能源市场带来溢出效应。欧盟叫停南溪管道，意在降低对俄罗斯能源的依赖，为各自其他的能源伙伴带来更多合作机遇。俄罗斯的能源“绣球”将更多地抛给中、日、韩、印等亚太国家；卡塔尔、阿尔及利亚和美国等能源出口方将获得欧方的更多市场空间，欧洲页岩气开发、新能源企业也将获得更多商机。俄欧能源贸易不顺，将促进世界能源市场的重心从西方逐步向东方转移、卖方市场向买方市场转变。

南溪管道风波有利于加强“欧洲能源宪章”等全球能源治理机制的地位。乌克兰危机与南溪管道风波背景下，欧盟特别注重用“欧洲能源宪章”、“新伙伴关系协定”谈判和WTO等机制对俄罗斯施压，要求俄罗斯开放国内能源资源、能源市场、能源基础设施、善待外国能源投资。俄罗斯也开始利用国际法院、WTO等全球能源治理机制进行维权。俄罗斯天然气工业公司总裁米勒表示，南溪管道项目不违背第三能源一揽子方案规定。鉴于与欧盟委员会就南溪项目是否符合欧盟法律的谈判进展不顺利，4月30日，俄罗斯将欧盟第三能源一揽子方案诉至WTO争端解决机制。俄罗斯在提交给世贸组织的磋商请求中称，欧盟的第三能源一揽子方案歧视第三方参与当地天然气生产、供应和运输，不符合WTO相关文件规定的义务和责任。俄罗斯将WTO从原先为欧盟牵制俄罗斯的工具，转化为俄罗斯维护自身权益的武器，对弱化西方在世界能源与国际经济领域的话语权与机制霸权，具有重要意义。

叫停南溪管道是欧盟能源战略调整的一环，可为欧盟开展多元化能源外交，加强同更多的能源出产国合作腾出空间。在东欧、里海地区、高加索地区和中东等东部方向，欧盟与乌克兰、哈萨克斯坦、阿塞拜疆、土库曼斯坦和沙特阿拉伯等国家达成能源合作意向或协议。欧盟积极支持里海—黑海能源走廊的发展，并修复经乌克兰进口俄罗斯天然气的基础设施。在南部方向，欧盟除了与阿尔及利亚结成战略伙伴外，还同埃及、摩洛哥和约旦达成能源合作协议。欧盟研究同中东和马什雷克地区间的新互联计划，同伊拉克结成能源伙伴，深化与海湾国家的合作。欧盟还积极开发本土页岩气、进口美国油气、加强可再生能源发展。

针对欧盟的能源战略攻势，俄罗斯积极落实能源创新战略，切入能源外交“双头鹰模式”。一方面，稳定西方市场。普京向欧洲做出保证能源稳定供应的承诺，并利用攻心为上、分化瓦解、各个击破的策略，维护与欧洲客户的关系。在俄乌斗气方面，俄罗斯也留有余地，反乌克兰不反欧洲，对乌克兰断气的同时保障对欧能源供应。

另一方面，利用多边机制开拓能源市场。俄罗斯加强与亚太国家的能源合作、与中国签订4000亿美元合同、推动俄罗斯第二大天然气出口商诺瓦泰克的发展、利用贡渥石油贸易公司影响国际油价、引进外资共同开发北极油气资源、召开第二届“天然气欧佩克”峰会、承办第21届世界石油大会等举措，都旨在加强俄罗斯的国际能源地位。

管道的生命在于价值平衡。政治价值大于经济价值，此纳布科管道夭折之因；经济价值大于政治价值，此南溪管道可逆势贯通之理。可以期待，当乌克兰危机与西方制裁的风雨过后，南溪管道也许能够成为跨越黑海、将俄气贯入欧洲的一道长虹，成为缓和俄欧能源博弈的一条纽带，成为平衡欧洲乃至世界能源市场的一大杠杆。

（作者为中央民族大学世界民族学与人类学研究中心讲师）