“三难”之解

如果将行诉法比作一根铰链，它的两端则分别牵扯着行政与司法的运行。在行政系统和司法系统的变革走向正在剧烈波动的前提下，怎么去修改这部法律？

纵观目前公开的《行政诉讼法》修改案草案，立法者给出的答案是：窄化修改的外延，只专注解决现实中存在的三难问题：立案难、审理难和执行难。

“三难”问题背后，除现行行诉法规定过时、不合理之外，还涉及审判机制、法官制度、司法（人、财、物）受到地方干预、行政干预种种原因。

从一审讨论发言来看，立法委员们对这一版草案总体持正面反馈，分歧只在于希望个别制度能有更大的补充或突破。

立案登记指向“立案难”

现实中行政诉讼“立案难”局面的形成，有多方面原因：有的是行诉法本身规定的受案范围过分狭窄，有的则是法院因地方干预和其他社会、人情原因对应该受理的案件不予受理。行政诉讼原告当事人面临的困境，经常是没有得到任何解释或者裁决文书，诉状就止步在了法院的立案庭。

一审稿着力修改的前三个维度——对于当事人诉讼权利的保护、对于规范性文件进行附带审查、完善管辖制度，从效果上来说都能指向行政诉讼面临的“立案难”。但细究此次草案的修改亮点，对于行政诉讼的“立案登记”探索，则更为明确和直接地施压法院立案庭。

其中，草案在第3条新设了总则性条款，明确法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利，法院对应当受理的行政案件依法受理，行政机关不得干预、阻碍法院受理行政案件。

随后，作为这一条的配套条款，草案通过第52条和第54条的大修，细化了法院在接到起诉状、审查立案中的具体程序，包括登记、出具凭证等；不受理时须在七日内作出裁定书，并载明理由。

值得注意的是，这两条的第2款都规定了法院违背程序的责任。法条赋予当事人对于不履行立案登记的法院可以向上级法院投诉的权利。该条还规定上级法院应当责令指正，并对负责人员给予处分。

除此以外，对于不立案又不作出裁定书的法院，当事人可以直接向上一级法院起诉。

这意味着，行政诉讼实务中的首要问题——法院不受案、也不出具裁定书的局面，或将因为这种责任分化和追踪发生改变。

重设管辖化解“审理难”

在行政诉讼中，“审理难”具体表现在法院虽然已经受理，行政行为也确实违法，但法院囿于种种人情，或者经济发展“大局”原因，无法做到公正裁判。与解决“立案难”中采取细化具体规则思路不同，对于“审理难”的问题，修法者主要目标是在审理过程中排除“地方性”的因素。

对于“审理难”，修正案草案最大的亮点在于修订了一审管辖的规则，通过引入提级管辖和交叉管辖机制，试图减少地方政府对审判机关可能造成的潜在压力。

根据第三章管辖制度的修改内容，高级法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖行政案件的一审，对县级以上地方政府的行政诉讼由中级法院管辖。

这种管辖制度的设定，背后有着现实探索经验。2002年起，浙江台州市中级法院即开始探索异地交叉管辖模式，大大提高了一审案件的政府败诉率。

“台州模式”是：下辖基层法院不再受理可能会被地方力量干预的行政案件，让原告直接诉至台州市中级法院，随后由中院指定其他基层法院受理（为了避免基层法院一味将案件推给中院，台州中院对可报交叉审理的案件进行约束，限定为县级以上政府为被告，或有十名以上原告的行政诉讼）。

2005年后，最高法院曾就行政案件管辖制度课题研究在全国招标，浙江省高级法院此际总结了台州异地交叉管辖的实践，引起行政法学界重视。目前的修改方式，可以说是对这部分的经验进行了吸纳和调整。

不过，对草案仍存争议之处，主要针对第一审案件是否要交由中级法院管辖。

在北京大学、中国人民大学提出的专家修改建议稿中，均对此明确支持。在草案一审时，全国人大常委会委员辜胜阻等人也持此建议。来自四川的全国政协委员刘革新认为，区县级法院审理涉及所在区县级政府及其部门的案件确实难于摆脱干预，难于公正，其次是基层法院行政案件太少，也难以积累行政审判经验。

参与北大版专家建议稿制定的沈岿教授则认为，把案件设定为“少数情况下可以由基层法院管辖、原则上一审案件是由中级法院管辖”更为有效。

除了重新设计管辖制度外，草案也通过细化审理中的证据规则、判决形式，以及增设有关民事争议和行政争议一并审理机制、增加简易程序等方面，试图解决“审理难”。

例如，草案第36条明确了被告无正当理由逾期不举证，视为没有提供证据；同时规定，在涉及赔偿和补偿的案件中，对于具体行为造成的损害，举证责任在于原告，但因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。这从举证规则上加大了被告方，也即行政机关的举证责任。

针对现实中存在的“法院帮助行政机关调取证据”的问题，草案明确，法院不得为证明具体行政行为的合法性调取被告作出具体行政行为时未收集的证据。

除此以外，一审草案对于现有的维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决这四类判决形式做了调整，以判决驳回原告诉讼请求代替维持判决，扩大了变更判决的范围，增加了给付判决、确认违法/无效判决。

同时，“简易程序”也首入行诉法：对于被诉具体行政行为是依法当场作出的、案件涉及款额1000元以下的、当事人各方同意适用简易程序的三类案件，可以由审判员一人独任审理，在立案之日起45日内审结。

约束行政机关应对“执行难”

行政诉讼“执行难”，是现实中让正义溃败在终点前的顽疾。相对人耗费了大量时间、精力和财力从法院获得胜诉判决书，但由于行政机关不执行或消极执行，胜诉的结果只能是一张空头支票。

如果说修改案草案将“立案难”的解决途径明确指向法院，那对于“执行难”问题，约束机制则明确指向了行政机关。现行行诉法第65条中对于当事人必须履行判决、裁定的规定，被重新剥离成两条单独法条，分别规定发生在公民、法人或者其他组织拒绝履行以及行政机关拒绝履行时发生的法律效果。

对于后者，草案增设了两种对应措施：一是将行政机关拒绝履行的情况予以公告；另外是可以对拒不履行的行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。

值得一提的是，上述“拘留”是指“司法拘留”，即司法强制措施，而并非行政处罚。

作为此次草案出台后最令人意外的部分，“拘官”这种设想此前并未在法律界的主流考虑中。

长期以来，法律界的建议集中在对罚款制度和公告制度的设计。草案出台后，各界对于“拘官”的反馈主要在于可行性分析：法院是否会采取这种强制措施、行政诉讼过程中的人事调动如何解决——这些现实问题最终都可能会影响这一法条的走向。

应松年认为，面对“执行难”时，现有政法措施问题并不大，关键还是要看法院能否落实、敢不敢采取措施，“像公布的办法，落实得好也能解决问题，一旦公布，当事人甚至可能引来行政机关本身内部对他的处分。所以我觉得公布就可以了，完全就能解决问题。当然写上拘留也可以，但是写在那儿不一定有用”。