审视计划生育的政策效应

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到，“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”这一简称为“单独二胎”的政策意味着中国的计划生育政策或将发生重大变化。

计划生育政策涉及人口、经济、社会的方方面面，评估它的整体影响并不容易，都绕不开一个根本问题：计划生育政策到底使中国少生了多少人？这一问题之所以根本，不仅因为计生政策源于人口压力、旨在控制人口数量，还因为计生政策对经济、资源、环境和人口素质等方面的影响大多是通过调节人口数量来实现的。回答这一问题有助于思考当下的一个热点话题：放松计生政策会不会使人口数量大幅反弹。

政策得失

在历史资料中，中国计生政策的实施和生育水平的下降有很强的时间重合性。1949年，中国的总和生育率约为6，这意味着那时的女性一辈子平均生6个孩子。1959年到1962年饥荒困难时期，生育率猛降一半，但随后在1963年左右反弹至7个以上。

高企的生育率直接催生了中国1963年的计生政策。那时的政策以宣传和计生服务为主，提倡少生，但对每个家庭的生育数量没有硬性规定，而且计生政策只在城市实施。随后，城市生育率开始下降，从1963年的6下降至1967年的3。“文革”初期，城市生育率一度小幅反弹，但整体而言，下降是非常明显的。需要强调的是，此时中国的整体生育率并未显著下降，因为占人口多数的农村地区的生育水平依然处于高位。

上世纪70年代初，中国启动了第二轮计生政策：宣传力度进一步增加、计生服务得到改善、对生育数量的规定更明晰。更重要的是，政策在农村全面铺开。70年代是中国生育率下降最显著的十年。1970年，生育率还高达6；1980年生育率就降至2左右。1980年正式实施的第三轮计生政策——一胎化政策，中国的生育率也随之下降到2以下。

中国计生政策的实施和生育水平的下降，在时间上的相关性不代表两者有因果关系，因为与生育率下降有关的其他因素也纷纷涌现：婴儿死亡率大幅下降，使得家庭无需用子女数量来分散成长风险；女性教育程度显著提高，使得生育孩子的机会成本上升，导致生育率下降。因此，研究计生政策对人口的影响需要兼顾其他因素的作用。

不同估算

那么计划生育政策到底使中国少生了多少人？先来看看官方的回答。2006年，时任中国人口和计划生育委员会主任张维庆在《求是》杂志的文章中引述人口专家的推算，指出“到2005年底，少生了4亿多人”；并且，“这是由于计划生育的因素少生的人口数，不包括由于经济发展、人民生活改善和教育文化水平提高等因素而少生的人口数”。

再看学术界的看法。许多学术研究关注上世纪80年代以来一胎化政策的影响。许多学者认为，一胎化政策对生育率的影响并不算大。耶鲁大学的T. Paul Schultz和北京大学的曾毅估算了中国三省农村地区计生服务机构对生育水平的影响。他们认为，如果计生服务机构完全不存在，一个农村家庭将多生0.25个孩子。杜克大学的Marjorie McElroy和Dennis Tao Yang在另一篇论文中得到了相似的结论。他们估算了中国十省农村地区超生罚款对生育数量的影响。他们认为，如果没有任何超生罚款，每个农村家庭将平均多生0.33个孩子。

上述的研究基于中国的部分地区，严格来说可能无法推导出全国的情况。但我们仍能粗糙地计算一下，以获得一个更直观的结果。2012年中国已婚育龄女性约为2.6亿人。假设一胎化政策不复存在，这些女性继而每人多生约0.3个孩子，那么中国的人口将增加8000万左右。相比于“放松一胎化政策会使中国多生几亿人”的论断，8000万并不是一个令人“恐慌”的数字。

还有一些研究间接地支持上述结论。中国人民大学的顾宝昌等学者根据中国各省计生政策的规定，计算出不同省份每个家庭最多可以生育多少孩子。2000年的数据显示，全国超过三分之二的省份中，每个家庭平均拥有的孩子数量低于政策允许生育的最高数量，这意味着，即使取消一胎化政策，相当多的家庭也不会多生。

至于一胎化政策之前的计生政策，特别是上世纪70年代的计生政策，一些研究认为其对生育水平下降的贡献不大。在T. Paul Schultz和曾毅的论文中，如果农村80年代的计生服务机构在70年代就存在，那么它们只使得每个家庭少生约0.2个孩子。

另一些研究认为其对生育率的影响不可忽视。布鲁金斯学会的王丰在一项研究中指出：如果没有上世纪70年代的计生政策，中国的生育率也会随着社会经济的发展而下降，但绝不会像有计生政策时下降得那么快。

还有一些研究认为其对人口数量的影响非常巨大。人口委员会（纽约）的John Bongaarts和加州大学尔湾分校的Susan Greenhalgh的一篇论文预测，如果上世纪70年代以来没有计生政策，中国现在的人口规模可能高达17亿-18亿；但如果实施70年代的计生政策并将其延续到今天，现在的人口数量将约为14亿。他们估算的计生政策对人口数量的影响为3亿-4亿，与官方答案基本一致。但即便在这篇论文中，如果延续70年代较宽松的计生政策而非启动一胎化政策，人口数量也不会比现在高多少。

政策效应

现在政策讨论的热点是该如何调整一胎化政策。反对废除计生政策的人担心完全取消计生政策后，人口增长会失控；学术界在这一问题上也没有普遍认可的结论。但如果全面放开二胎，学术界有更加一致的声音：生育水平和人口数量不会剧烈反弹。毕竟，在严格的一胎化政策实施之前，中国的生育率已经降到了更替水平附近；而一胎化政策并没有进一步地大幅降低生育水平。

换言之，如果把一胎化政策调整为全面二胎政策，生育率至多会反弹至上世纪70年代末的水平。但考虑到社会经济发展和人口素质提高等因素，其反弹后的水平会显著低于70年代末的水平。

中国放松一胎化政策是分步骤的。“双独二胎”政策从上世纪90年代开始陆续铺开；截至2011年，全国所有省份均已实施“双独二胎”政策。中共十八届三中全会后，“单独二胎”政策也将开始实施。“随着一胎化政策的放松，人们的生育行为会如何变化”将是学术界持续关注的问题。对这些问题的研究有助于回答生育水平和人口数量在全面放开二胎乃至取消计生政策后会不会剧烈反弹。

作者为南加州大学经济学博士