吕旺实：积极看待地方债
2014-04-29 00:00:00
财经 2014年5期
在地方政府债务这个问题上，学界和业界的负面观点很多，今天换一个角度，谈谈地方政府债务的积极方面。
首先，地方政府债务增长有其不可避免的原因。人们常说，要想富，先修路。道路、桥梁作为地区发展的最基本的公共设施，可以通过收取过路费、过桥费来偿还贷款，有很多基础和便民设施建设没法用收费的方式筹集建设费用。城镇需要发展，这时举借债务或土地财政就成为地方政府的一种选择。虽然当前地方政府财政支出和管理方面的问题不少，但仍是结构性问题，或者说形成结构性问题的必然过程。我们在讨论地方债时要认识到这一点。
其次，地方政府债务和城市基本建设是匹配的。路桥、公园、水电等城市基本建设的使用周期长达几十年，所以按照代际公平原则，这些公共品在几十年期间的收益和其建设成本应该对等。因此，需要考虑城市基本建设带来的债务问题，但也不能看得太重，否则会引起对流动性的担忧。过于强调地方政府债务面临着资金链断裂的风险，可能出现债务无法偿还的问题。当前中国仍处于城市化进程中，中小城市甚至城镇都还需依靠融资渠道发展。只有基础设施建设的底子打好了，才能加速城市化。从这个角度看，地方政府债务是时势所需，增加的趋势不可阻挡。
最后，宏观经济形势决定了对待地方政府债务不能过于强硬。经过了几十年的高速增长，中国经济逐渐进入增速缓慢回落的阶段，向着“硬着陆”的方向走。在这样的宏观形势下，如果对地方政府债务采取过于强硬的急躁措施，可能会使宏观经济雪上加霜。对于地方政府债务，需要采取谨慎的态度，逐渐挤泡沫，但不能强行中断其增长。
在这样的复杂背景下，要想管理好旧债，同时发放新债，就要用好两个机制，即行政机制和市场机制，其中行政机制在当前更要为主。
（1）建立首长负责制。有人希望财政部门统计报告地方政府债务情况，以达到监督管控的目的。但是财政部门表示无权干涉副市长负责的项目，而副市长上面还有市长，市长上面还有书记，这些人负责的项目更是财政部门无权干涉的。统计局、发改委、市委办公室、市长办公室都在做地方政府债务统计，数据一大堆，好像都关心，但是最后落实不到实处。建立首长负责制可以避免上述问题。
上级的考核仍然是我们控制地方政府债务的主要力量，因为政府官员都害怕上级。考核的标准需要改变，同时要把债务情况向社会公开，全国人大预算批准里也要有专门的报告。如果以上措施特别是首长负责制能真正落到实处，形成合力，一定会缓解地方政府债务问题。
让地方政府破产在中国不具有可行性。中国历来是单一制国家，这是文化、政治、民族、历史等多方面因素导致的。我们现在的提法是“发挥中央和地方两个积极性”，跟联邦制有根本区别。如果中国真的要实行联邦制，也是一个很长远的过程。这样的话中央跟地方之间的连带关系决定了很难让地方政府破产。但是并不等于说对于地方政府没有约束。
（2）发挥市场机制，把地方债市场做好做大。市场机制的好处在于如果新发的地方债收益率低或偿还无望，投资者就不会购买，最终形成市场对地方债的约束。
在行政和市场两个机制的框架下，再考虑“两类”和“两块”问题。两类是指一般责任债和收益债。其中一般责任债是指政府发债后用税收还债，而收益债是指利用项目收益还债，或是收益管运营、政府管还债。两块是指存量和增量。若把两类和两块都放在两个机制内进行处置，应该会得到较好的效果。比如对已有债务进行总量控制，引入一般责任债和收益债来处置，将存量里能变为收益债处置的债务转给公司。而对于新发债务，一定要明确其类别，是一般责任债还是收益债。如果投资者自己选择购买收益债，那么将来遭受的损失需要自己承担。
把新旧债务划分清楚之后，还应建立专项基金，将债务收益和成本在代际之间进行分配。例如，对于一个债务项目，需要界定其使用期和偿还期，根据其已有偿付和未来所需偿付计算出总计偿还的数额，与其剩余收益相匹配，并向社会公布。
