金融消费者保护：理论逻辑与政策框架

加强金融消费者保护，是次贷危机后国际金融改革的重要方面之一。按照传统市场失灵的理论逻辑，金融市场中的信息不对称、外部性、金融垄断和公共物品特性会引发市场失灵，需要政府通过强化信息披露、促进金融竞争等方式来保护金融消费者。行为经济学的研究进一步发现，消费者个体行为并不完全符合新古典经济学的假设，金融消费者存在非理性特征，存在系统性行为偏差，需要政府介入以纠正金融消费者的行为偏差，从更深的层面上纠正市场的无效。

从各国实践看，克服市场失灵，需要政府介入，但同时也要防止政府失灵，关键是不断提高金融消费者保护的有效性。

正如十八届三中全会指出的：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”

市场失灵与金融消费者保护

（一）传统市场失灵视角的解释

1.信息不对称与金融消费者保护

金融消费的专业性导致信息不对称问题普遍存在。与金融消费者相比，金融机构作为金融产品的供给方，对于产品的风险特性、收益能力等相关要素了解得更为清楚。这种信息不对称在其他行业也普遍存在，但是由于金融产品的复杂性导致这一问题在金融消费领域更为严重。

近些年，金融创新在有些方向上的过度发展则加剧了信息不对称。

搜寻成本的存在导致金融消费者缺乏激励去获取更多的信息。金融消费者在专业知识技能、信息获取能力、信息获取的便利程度等方面都不如金融机构。如果金融消费者想获得与金融机构相同的信息量，就必然要付出非常高昂的成本，这些成本常常大于金融消费者从金融产品中获得的收益或从金融服务中获得的效用。因此，金融消费者缺乏足够的激励去搜寻信息。在很多情况下，金融消费者宁可选择掌握较少的信息，承担利益被侵犯的风险，也不愿支付高昂的成本去获取信息。

金融机构缺乏主动披露信息的动力。一些金融机构还会有意无意隐匿产品特质、潜在风险、后果责任等重要信息。个别金融机构为了谋求自身利益的最大化，甚至还会误导和欺诈金融消费者。

2.金融外部性与金融消费者保护

金融外部性是金融行为中的私人成本或收益向第三方溢出的外部经济效应。鉴于金融机构的重要性和风险的链式传递特征，在金融机构发生危机时，金融监管部门、存款保险机构或政府部门常常注资救助，所形成的社会成本会远远大于金融机构的私人成本，产生巨大的金融风险。

零售市场的过度金融创新加剧了金融外部性。本次金融危机前，金融创新的过度发展和监管的放松，使大量复杂的金融产品进入零售市场，出售给了一般投资者，这导致金融机构将部分风险不恰当地转移到了金融消费者身上，使得消费者在并未完全理解相关风险的情况下，承担了本应该由金融机构承担的风险。

某些金融消费本身也具有负外部性特征。例如，坎贝尔等学者对美国麻省住房抵押贷款市场的研究发现，丧失赎回权不仅会降低被抵押房屋的价值，还会影响附近房产的价格，对其他物业所有人产生明显的负外部影响。放弃赎回权对个人消费者而言是理性的最优选择，但所产生的负外部性却无法通过市场自身来消除，最终会对其他消费者产生不利影响。由于这种天生的外部性劣势，金融消费者总是处在支付负的外部效应成本那一方。

更为严重的是，这种金融消费的负外部性，还可能影响国内乃至国际金融体系与宏观经济的稳定，美国在20世纪30年代经历的经济大萧条和本次金融危机中的衰退已经充分印证了这一点，这会导致金融消费者遭受更大的损失。因此，需要监管机构的介入，有效保护消费者合法权益。

3.金融垄断与金融消费者保护

一定条件下，市场结构决定市场行为，市场行为决定市场绩效。金融业和很多行业一样，也容易产生垄断。

一方面，金融业在经营成本、市场研究及产品设计等方面都具有规模经济效益，经过长期的竞争发展，金融机构的规模不断扩张，许多金融机构具备了较强的市场力量和事实上的相对的垄断地位。

另一方面，金融业严格的市场准入形成了天然的市场壁垒，一定程度上妨碍了有效竞争。

此外，金融市场的特点之一是金融产品价格分散，价格搜寻成本高，一些消费者不得不付出高于其他地方的价格，导致金融产品供应者垄断力的增强。当市场垄断程度较高时，少数大的金融机构之间只需付出较低成本便可以形成合谋，通过采取限制竞争对手进入等手段巩固垄断地位。

金融垄断也可能使得金融机构更有能力影响金融产品的价格，导致金融市场中出现花样繁多的收费、美国次贷产品那样的掠夺性定价等各种不合理现象。

由于垄断造成的卖方市场使金融消费者在与金融机构的交易过程中处于极为不利的地位，金融消费者的选择空间减小，有限的选择空间使本来就处于弱势的金融消费者更难议价，金融消费者的“天然”弱势地位和福利损失问题难以依靠市场机制解决，需要政府介入，实现金融消费者与金融机构双方相对平等。

金融中介机构与金融产品提供者间的代售关系也会损害金融消费者的利益。随着金融专业化程度的日益提高，金融机构的生产职能与销售职能逐步分化，一部分金融机构突出行使金融销售职能，与产品的提供者形成一种代售关系，而代售行为的薪酬结构与佣金模式很多情况下会激励金融中介给予消费者不恰当的购买建议，从而损害消费者利益。

4.公共物品特性与金融消费者保护

金融体系和金融产品在很多方面的公共物品特性，使其难以避免“搭便车”的问题。由于监督金融机构的成本非常高昂，金融消费者明显缺乏动机（不想负担包括货币、时间等成本）和能力（专业知识的能力等）去监督那些实力雄厚的金融机构，更愿意采取“搭便车”的偷懒行为，期望别人去监督，自己坐享其成。

金融机构与中介机构间也存在相互搭便车行为，即它们之间面临一种双向隐藏信息的问题。如果市场提高对产品质量的要求与监督，即提高对金融机构的要求与监督，中介机构就会选择较低的努力水平对消费者进行风险评估。如果市场提高对中介机构的要求与监督，中介机构就会投入更多的努力来评估金融消费者购买金融产品的适合程度，导致金融机构有激励放松对产品质量的要求。这种相互搭便车行为，也会导致市场失灵，使金融消费者的利益得不到充分保护。

金融产品信息披露的公共物品特性也会导致信息披露不充分，从而加剧市场失灵。这一点在金融消费中体现得尤为明显。上述这些都需要有第三方的监管。

（二）行为经济学视角的解释

按照传统市场失灵理论的逻辑，解决金融消费者保护问题的药方包括促进金融竞争、强化信息披露、金融消费者教育等等。但是，行为经济学的研究发现，消费者个体行为并不完全符合新古典经济学的假设。消费者具有非完全理性的行为偏差、偏好不一致的行为偏差、非效用最大化的行为偏差，此外，由于有限的注意力导致信息过多反而成为消费者的负担等，可以看出，引起市场失灵的原因远比传统市场失灵理论要宽泛得多。

在传统市场失灵理论给出的药方以外，还需要政府介入以纠正消费者的系统性行为偏差，从更深的层面上纠正市场的无效。

1.认知偏差

金融消费者存在认知偏差。认知偏差容易导致金融消费者低估某些风险并高估他人对未来事件的保证，存在过度信任权威人士意见的倾向。这也会导致一些短期利益至上的金融机构利用金融消费者的认知偏差，向其推销不适合的产品和服务，导致金融消费者承受的风险被动放大。

认知偏差也可能导致传统的解决市场失灵的方法失去效力。传统的市场失灵中的信息不对称问题常常认为可以通过加强信息披露的方式解决，但是如果金融消费者存在认知偏差，既不能理解这些信息，也不相信这些信息与他们作出决策有关，那么加强信息披露就可能无济于事。

2.心理与行为偏差

金融消费者的心理和行为偏差也会对其自身利益造成威胁。过度自信、即时偏好、羊群行为都会使消费者自身利益受到损害。

过度自信是典型而普遍存在的一种心理偏差。大量的心理学研究结果表明，人们往往倾向于高估自己的能力或者高估自己所拥有的知识和信息的精确性。

过度自信对金融消费者的最大威胁是常常导致人们采取非常激进的投资策略，而不再回避风险，最终遭受损失。此外，过度自信也可能导致过度消费。部分金融消费者过度相信自己未来的赚钱能力和经济未来的发展前景，从而减少储蓄而增加消费，甚至过度贷款消费， 导致最终储蓄不足、负债过度，个人陷入困境甚至走向破产。

即时偏好是人们倾向于推迟执行那些需要立即投入而回报滞后的任务，却马上执行那些能立即带来报酬而投入滞后的事情。人们的即时偏好增加了消费者在金融市场作出非理性决策的概率，购买原本不需要的金融产品和服务。

羊群行为是金融消费者在信息不充分的情况下，其投资行为受到其他消费者的影响，模仿他人决策或者过度依赖舆论的行为。

羊群行为常常导致金融消费者购买其并不了解的金融产品而承受巨大的风险。羊群行为还会加剧金融市场的非理性波动，对泡沫和危机产生推波助澜的作用。

行为金融学的研究也发现，金融机构往往没有动力去纠正消费者的行为偏差，一些金融机构反而会利用消费者的行为偏差谋利，这时，市场竞争可能很激烈，但竞争不是有效的，比如美国次贷危机前的按揭贷款市场。

政府发挥积极作用

（一）政府要当好裁判员，发挥好看得见的手的作用

由于市场失灵，导致单纯依靠市场力量，无法给金融消费者提供完全有效的保护，需要政府介入来平衡生产者与消费者的利益，纠正金融市场中存在的市场失灵问题，以使社会福利最大化。政府介入的方式，主要是通过颁布法律法规、加强执法检查、强制金融机构进行信息披露、规范金融机构销售行为、建立金融纠纷解决机制、开展金融消费者教育、促进金融市场有效竞争以及发展普惠金融等，更好地保护金融消费者的权益。

（二）有效的金融消费者保护是一种有限保护，不能是无限保护，必须防范道德风险和逆向选择

金融消费者保护可能会导致金融消费者在面对风险时作出过于乐观的判断，只考虑较高的预期回报率，而忽视可能遭受的损失，从而使抗风险能力较差的低收入消费者涉足于高风险高收益产品市场。

金融消费者也可能过高地估计监管保护的作用，而放松对金融机构的考察与评判，使一些资质较差的金融机构依靠更加诱人的营销策略来吸引金融消费者。

例如，一些资质较差、效率低下的金融机构依靠更具吸引力的回报吸引投资者；也有一些相对较差的银行以更加低廉的价格发放贷款，争夺信贷市场份额，从而导致效率较高、运作规范的金融机构的市场份额下降，造成金融市场出现逆向选择。

这不仅会对金融消费者利益构成威胁，也会给整个金融体系的稳定发展带来损害。

所以，政府提供的金融消费者保护应该是一种有限保护。它应该明确无误地建立起一种正向激励机制：对金融机构进行行为监管，要求金融机构将消费者保护列入其业务经营的全过程和社会责任的目标，一旦有违规行为，将严厉惩罚；同时通过金融教育，使消费者不断提高金融素养，树立要为自己的金融投资负责的理念，正确评估自己的风险偏好，不涉足明显超出自身风险承受能力的金融产品。

（三）有效的金融消费者保护必须能够促进金融创新

金融消费者保护不应抑制负责任的、能有效促进金融机构间公平竞争、促进金融市场发展且能充分支持实体经济的金融创新。有效的金融消费者保护，可以增加金融消费者享有的信息知情权和选择空间，通过金融消费者对金融产品的自由选择来推动金融创新和金融市场的发展。

（四）充分发挥政府积极作用的同时，也必须明白政府不是万能的，必须防止政府失灵

纠正市场失灵，需要政府介入。政府介入纠正市场失灵的一个假设条件是政府有动机和能力去弥补和纠正市场失灵，以金融市场为例，前提在于是否存在一个有效的监管制度安排。如果政府由于信息不对称、缺乏专业技能、监管体系设置不合理等因素也可能难以实现既定的目标。

一方面，政府监管的有效性依赖于监管当局所获得的信息，但监管过程本身也存在信息不对称的问题，监管者与被监管者之间的信息不对称会损害监管效果，导致监管失灵。

另一方面，政府提供保护的主要手段就是管制与干预，这需要很强的专业技能，如果干预不当，除了导致高成本外，还有可能造成市场价格扭曲、市场秩序紊乱等不良后果，导致政府失灵。

此外，监管真空、监管重叠等问题的存在也容易导致政府失灵，使金融消费者利益难以得到有效保护。

美国就是很好的例子。在本次危机爆发前，美国有七家监管机构负责不同领域的金融消费者保护监管，但却没有任何机构对按揭经纪人进行监管。这导致按揭经纪人可以随意对按揭贷款产品进行打包重组，设计出各种复杂的证券化产品，分销给对风险一无所知或无法充分理解的金融消费者。危机前，美国的法律中已有相当的金融消费者保护条款，但由于监管缺失导致监管制度没有起到应有作用，很多金融消费者甚至由于不清楚各监管部门的权责划分而不得不放弃投诉。这也说明，为什么此次美国的次贷危机是市场失灵和政府失灵的双重结果。

强化金融消费者权益保护

我国一直非常重视保护金融消费者权益，次贷危机后，更是把金融消费者保护提到了一个更高的高度。当前，我国利率市场化进程加快，衍生金融产品也逐步趋于丰富，汇率弹性进一步扩大，资本跨境流动的自由度不断提高，参与金融交易的消费者快速增加，消费者维权意识越来越高，在这个金融业深化发展、金融业国际竞争日益激烈的关键期，金融消费者权益保护的重要性日益突出。从纠正市场失灵，提高金融消费者保护有效性的角度看，以下几方面的问题需要我们重点关注。

首先，构建我国行为监管体系，有效保护金融消费者合法权益。

次贷危机以后，国际社会重新认识了英国经济学家泰勒（Taylor）于1995年提出的双峰监管理论，纷纷改革其金融监管体系、加强对金融消费者的保护，尤其是美国和英国，通过立法，不同程度上借鉴了双峰监管模式，设立专职机构，实现了金融消费者保护与审慎监管职能的相对分离，以强化金融消费者保护。

2011年以来，我国的“一行三会”也成立了四个金融消费者保护部门，根据各自职能范围开展银行业、证券业、保险业以及跨行业、跨部门的金融消费者保护工作，属于一种分业监管下的“内双峰”模式，标志着我国开始探索建立专业的行为监管暨金融消费者保护体系。

今后，需要在实践中进一步完善金融消费者保护监管体系，同时在四个金融消费者保护部门间建立高效的信息共享机制和重大政策的沟通协调机制，以确保金融行业间规则的一致性。

其次，加强信息披露，完善金融产品管理的前置干预措施。

加强和改善信息披露是解决信息不对称问题的关键。2013年人民银行受理金融消费者投诉情况显示，金融机构信息披露不充分是金融消费者投诉的主要原因之一。

从对投诉原因的统计分析看，信息披露不充分主要反映在金融产品销售不规范、信息披露不准确或不完整以及金融产品销售风险提示不足等方面。因此，强化对金融机构的信息披露要求，使金融消费者能够在获取充分信息的基础上作出理性决策，仍是防止市场失灵的主要措施。

同时，从本次危机看，仅仅依靠加强和改善信息披露并不足以有效保护金融消费者的权益，由于金融消费者存在认知偏差，即使在信息披露充分的情况下，金融消费者仍容易错误购买不适当的金融产品而遭受损失。这对金融监管部门提出了更高的要求，在必要时还应采取金融产品管理的前置措施，进行事先干预。通过金融产品管理前置、禁止误导性的金融产品和服务在市场上推广等措施，实现产品的销售范围与目标客户相一致，产品的功能与预期相符等目标。

第三，公平对待金融消费者，帮助消费者纠正系统性行为偏差。

金融机构必须采取切实有效的措施，帮助金融消费者纠正系统性行为偏差。

首先，金融机构应确保其宣传和销售资料及其流程没有误导消费者，所有宣传和销售资料应简单易懂，降低金融消费者由于专业知识不足而犯错误的可能性。

其次，对于长期金融产品或服务，在金融机构与消费者签约后，金融机构应设置一定时期的“冷静期”，允许金融消费者在“冷静期”内无成本或以非常低的成本撤销合约。

再次，金融机构在销售金融产品或服务时，要充分考虑销售“对象”，帮助金融消费者作出正确决策，把合适的金融产品销售给合适的消费者。

第四，重视金融知识普及和金融消费者教育，并不断提高针对性和有效性。

从各国实践看，金融消费者教育有不同特色，但有一点是相通的，即政府高度重视。

美国联邦政府在2003年就颁布了《金融扫盲与教育促进条例》，明确提出把面向国民的金融教育正式纳入国家法案。美国参众两院则将每年4月定为“金融扫盲月”，向美国公众推广金融知识和技能。

2009年，加拿大政府为找准金融扫盲的基线，在前期工作的基础上成立了一个独立的金融扫盲工作组，负责研究加拿大金融知识需求现状。一年后，该工作组提出了包括金融消费者教育和保护的30条建议，为加政府所采用。

中国人民银行从2013年开始，按照“金融教育国家战略”的总体框架，将每年的9月定为全国“金融知识普及月”。

金融消费者教育要取得良好的效果，关键是要不断地提高有效性和针对性。通过消费者调查等方式，准确地了解消费者的金融知识水平以及不同消费者群体的需求差异，建立起金融消费者教育有效性的评估机制，并就各消费者群体的不同特点开展有针对性的金融消费者教育。

第五，促进金融市场有效竞争，维护金融消费者的自由选择权。

促进金融市场的有效竞争，可以为金融消费者提供多样化的选择，也能够通过“用脚投票”的方式，形成对金融机构的约束。只有在市场竞争充分的情况下，才能形成合理的价格，才能保证金融消费者自由选择、自主消费。促进金融市场有效竞争，应进一步加大市场在资源配置中的决定性作用，适度放宽市场准入，引导民间资本进入金融领域。

最后，加快发展普惠金融，使更多消费者可以享受基本的金融服务。

从广义的金融消费者保护角度来说，可以获得、能够享受普通的金融服务是消费者的基本权利，这也是国际上较多国家金融监管部门把金融消费者保护和促进对弱势群体的金融服务放到一个部门来负责的逻辑，也是二十国集团把“金融包容、金融消费者教育和金融消费者保护”合并作为一个大主题的原因。

我国也同样，金融消费者保护部门工作的重点之一应是促进发展普惠金融，通过负责任的金融创新活动，在金融机构财务可持续的前提下，不断扩大金融服务的覆盖面和渗透率，使欠发达地区和社会低收入消费者能够以合理的成本获取较广泛的金融服务。比如运用新型通信技术、网络技术，向偏远地区、欠发达地区消费者提供更加便捷、高效、优质的基本金融服务。

作者为中国人民银行纪委书记