关于深化纪检监察管理体制改革创新的思考

郑钧蔚

【摘 要】本文以成都市两次关于纪检监察管理体制的改革研究为例，通过比较派出纪检组和派出纪工委的机构设置、履职情况和纪检监察职能发挥情况，分析两次改革的优劣，提出继续深化纪检监察改革的几点思考。

【关键词】纪检监察；管理体制；创新

纪检监察管理体制的改革和完善，既是反腐倡廉建设的迫切需要，也是新形势下全面推进党的建设新的伟大工程、加强党内监督的一项重大举措。近年来，我国反腐败形势越来越严峻，反腐败任务越来越艰巨。在此形势下，纪检监察管理体制改革既是实务部门探索的领域，也成为社会关注和学界研究的热点。党的十八大报告指出，要健全权力运行的制约和监督体系，推进反腐倡廉制度创新。十八届三中全会提出明确要求，“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”。在近十多年来，成都市先后进行了派出纪检组和派出纪工委两次探索实践，积累了丰富的经验，为不断深化纪检监察管理体制改革打下了坚实的基础。本文正是就成都市两次关于纪检监察管理体制的改革研究，通过比较派出纪检组和派出纪工委的机构设置、履职情况和纪检监察职能发挥情况，分析两次改革的优劣，提出继续深化纪检监察改革的几点思考。

一、2001年至2007年派驻纪检组时期

在2001年至2007年，成都市进行了派驻纪检组探索实践，取得了一定成效，但只是在重点部门（单位）派驻了纪检组，覆盖面小，纪检监察职能发挥不够。

（一）基本情况。自2001年来，成都市根据中央纪委要求和省纪委的工作部署，开始推行派驻纪检监察机构工作。在领导体制上，实行由纪委监察局和驻在部门党组的“双重领导”管理模式，派驻纪检监察机构受驻在部门党组（党委）领导；在干部日常工作考核方面，以驻在部门意见为主；纪检组长的所有关系都在所驻部门（单位）。在2001年至2007年，主要实现了对重点部门（单位）派驻纪检组，没有实现全覆盖，比如党委部门、人大和政协机关等都没有派驻纪检组。这期间，派驻纪检组承担了大量驻在部门的业务工作，纪检组长作为班子成员，在分工时承担了诸如办公室、财务部门的工作，影响了纪检监察职能的发挥。调研中，有的同志甚至直言那是“不务正业”、“种了别人的田荒了自己的地”。

（二）存在的问题及原因。2001年至2007年的改革，存在的主要问题是：一是监督独立性不强。派驻纪检监察机构由于受纪委监察局和部门（单位）党组的“双重领导”，且以后者领导为主，使得监督者受制于被监督者。派驻机构干部在履行职责时，“既是运动员，又是裁判员”，实质是一种同体监督，对驻在部门存在的问题“看得见”、“不敢管”、“不愿管”，无法充分履行监督职能。二是监督不深入。因纪检组长的人事、工资、后勤保障和日常考核都在部门（单位），会不自觉地从部门利益或个人得失出发，导致监督不能深入，“蜻蜓点水”。三是力量分散。由于对派驻纪检组的统一管理的制度和工作机制不完善，使得派驻的纪检监察机构显得分散，办案力量得不到有效整合。

二、2007年至2013年派出纪工委时期

2007年至2013年，成都改过得派出纪检组为派出纪工委，对派出纪检组织进行了划片区管理，有效整合了纪检监察力量，但是依然面临监督不深入，缺位的不足。

（一）片区纪工委的设立及工作概况。针对在2001年到2007年改革中，派驻纪检监察机构存在监督独立性不强、力量分散、缺乏内在动力等问题，成都市新都区在实践中探索以“分片归口设置、垂直领导、统一管理”为核心内容的管理体制改革试点探索，取得了初步成效。2007年9月，成都市在试点的基础上启动了纪检监察管理体制改革。改革以“整体规划、分步实施、分类指导”为原则，以“改革管理体制，改变监督方式，强化监督职能，突出监督重点，增强监督实效”为目标，以“统一管理、分片监督”的分片派驻模式，先后设立了7个派出纪工委、监察分局，每个派出纪工委、监察局负责联系12—15个市级部门，内设有“综合预防处”和“监督检查处”，协调、指导、督促、检查党风廉政建设和反腐败工作。片区纪工委受市纪委、市监察局直接领导、统一管理，行使纪检和监察职能。这次改革意在解决派驻机构与部门的依附关系，一定程度上实现了监督的独立性、中立性、专业性和超脱性。从2007年9月市纪委、监察局第一纪工委、监察分局成立到2010年2月最后一个区（市）县—金牛区纪委、监察局派出纪工委、监察分局挂牌，历时两年半、分“三步走”完成了管理体制改革的各项基本任务。

（二）存在的主要问题及原因。成都市在派出片区纪工委实践过程中，实现了对派出纪检监察机构的垂直领导和统一管理，但是从运行效果看，主要问题是“发现不了，也监督不了”，具体表现在以下几方面：一是工作关系不够顺畅。派出机构的角色定位、权责划分、与纪委监察局、聯系部门、纪委职能室的关系等都存在理不清、说不明的问题。二是驻在部门认识不到位。在纪工委与所联系的单位（部门）的关系上，存在所联系单位（部门）领导对改革认识不够到位，在支持、配合纪工委的工作上显得不够有力，甚至存在某种抵触应付的情况。这样使得纪工委难以深度融入部门工作，对联系部门的知情权少、参与权小，难以发现问题。三是职权职责不够明晰。由于派出机构缺少主动参与联系部门“三重一大”问题的研究，有时可能仅局限于“三重一大”或参加会议的层面上。无法也不可能做到对重点领域、关键环节的全程参与、全程监督。监督错位、监督缺位和监督工作不到位等问题都不同程度地存在。

三、两次改革对深化纪检监察管理体制改革的启示

成都市关于纪检监察管理体制改革的两次探索实践，取得了一定的成效，也为继续深化纪检监察管理体制改革奠定了积累宝贵了经验。

（一）深化纪检监察管理体制改革，必须强化派驻纪检监察机构向纪委监察局负责。派出纪工委改革后，从干部管理体制看，实现了派驻纪检监察机构受纪委监察局和部门党组的“双重领导”向由市纪委监察局直接领导转变。市纪委监察局对派驻机构干部实行统一管理、统一使用，特别是派出纪工委、监察分局的工作经费、干部人事、组织关系以及教育培训、年度考核奖惩等全部纳入纪委、监察局机关集中统一管理，彻底斩断部门利益的“脐带”，实现监督主体和责任主体完全分离，提高派驻机构工作独立性，增强监督权威性。

（二）深化纪检监察管理体改革，必须理顺派出机关与派驻机构、派驻机构与驻在部门的工作关系。在派驻纪检组时期，因派驻纪检监察机构都不同程度分担了驻在部门的业务工作，使得派驻纪检监察机构干部整日事务缠身，忙于应付，成了名符其实的“消防队长”，难以集中精力抓监督工作。这种既当“运动员”，又当“裁判员”的角色，使监督者在“权力博弈”中陷入尴尬境地，没能正确处理好分担部门（单位）业务和本职工作的关系。此外，派驻纪检监察机构受派出机关领导，理应对派出机关负责。因此，理顺派驻纪检监察机构的工作关系，是进一步强化全面履职的重点。

（三）深化纪检监察管理体制改革，必须强化机制创新。纪检监察机构管理体制改革是一项复杂的系统工程，需要各个方面统一认识，转变思想观念，改变工作方式，相互支持配合，形成工作合力，共同努力推进。一是深化干部管理制度。两次改革的经验告诉我们，抓好纪检监察干部队伍建设，是提升纪检监察工作水平的前提，必须探索建立健全干部管理制度，创新教育培训方式，强化对干部的考核激励，加强干部交流力度等。二是创新工作机制。在正确处理好纪委、监察局与派驻机构关系的同时，要进一步探索新体制下的工作运行机制、工作协调机制和工作保障机制，搞好工作衔接，整合力量，不断提升对派出纪检监察机构的科学化管理水平。