齐齐哈尔市旅游文化产业政策激励机制与法制保障体系研究

苏屹 李娜

[摘 要]本文指出了旅游文化产业对创造齐齐哈尔物质文明和精神文明的重要作用，简述了齐齐哈尔旅游文化产业政策与法律的现状，论及了该产业的政策激励机制与法律保障体系，指出了机制与体系存在的问题，并提出了解决方案和发展构想。

[关键词]旅游文化产业；政策激励机制；法律保障体系

[中图分类号]F592 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）10 — 0116 — 02

齐齐哈尔市是中国东北老工业基地，但随着20世纪末新工业的布局，齐齐哈尔的重工业发展受到了影响；农业依靠地质资源的优势，依然强势打造着中国绿色食品之都的美誉；而文化产业在这种战略格局的演变中，肩负着日益重要的角色。其中旅游文化产业成为大文化产业的新支点，它凭借自身的特点构筑了齐齐哈尔发展的新亮点，旅游文化产业是鹤城经济持续发展的关键，是城市综合竞争力的核心，也是市委市政府经营城市的战略重点。

文化铸造旅游的灵魂，旅游构筑文化的承载。狭义的旅游定义无益于更高的构建旅游业的发展，必须从大文化的角度进行构建。促进旅游文化产业的发展，就必须系统的研究我市相关的政策和法律，下面本文从三方面来浅析齐齐哈尔市旅游文化产业政策激励机制与法制保障体系。

一、齐齐哈尔市旅游文化产业政策激励机制与法制保障体系取得的成就

齐齐哈尔现已取得四张城市名片，分别是“中国绿色食品之都”、“中国魅力之城”、“中国优秀旅游城”、 “中国历史文化名城”。从这四项殊荣来看，城市自身的文化个性和地域特质是成就殊荣的基础。城市构划必须以此为基点、以市委市政府领导为核心、以市场建设为主要内容、以法治建设为重要保障，全面开拓旅游文化产业的发展。现观我市的经济，旅游文化产业已经走在了前列，取得了突出的成就。旅游文化产业的政策激励机制和法制保障体系业已基本形成，并取得了一定的进步。

（一）旅游文化产业的政策激励机制

市委市政府非常重视旅游文化产业的建设发展，主要体现在《齐齐哈尔市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中“国家重要的装备工业基地和绿色食品产业基地、国家生态园林城市、全国闻名的生态旅游胜地和国家历史文化名城”的城市发展目标，以及市委市政府领导近几年在市委市政府重要会议上的讲话。这些全体会议、常务会议等所确立的指导思想、发展目标、会议决议与领导讲话等政策，前后一致、联系紧密，不断纵深扩展旅游文化产业发展的空间，激励了旅游、文化、规划、建设等各职能部门的工作。这些会议制度及相关政策共同构成了领导层面的政策激励机制。各委办局、县区级政府也不断的落实市委市政府的方针政策，形成了各自部门领域的政策激励机制。比如旅游部门的评审诚信旅行社政策，鹤城人游鹤城政策，评审十佳旅游服务之星政策等，文化部门的评选文物保护单位政策、非物质文化遗产保护政策、文化活动先进单位评选政策等，扎龙自然保护管理局的湿地保护政策，规划部门的历史建筑保护政策，财政部门的产业财政倾斜政策等，这些政策的制定、落实、总结、反馈都已形成了固定的模式和机制，极大的激发了整个旅游文化产业的发展。

（二）旅游文化产业的法制保障体系

旅游文化产业的法制建设取得了突出的成就，集中体现在该产业的地方性法律体系上。地方性法规和地方性政府规章及其他规范性文件的数量和质量明显提高，由此基本形成了该产业的地方性法律体系，为旅游文化产业的发展提供了法律制度上的保障。通过筛查梳理有关法律，按立法主体的分类进行概况，涉及的地方性法规有：2004年4月20日颁布的《齐齐哈尔市旅游条例》，2011年10月25日公布的《齐齐哈尔市历史街区历史建筑保护条例》，2004年10月25日颁布的《齐齐哈尔市城市园林绿化条例》等。政府规章有：2006年4月6日颁布的《齐齐哈尔市公园管理办法》等。规范性文件有：2013年12月10日颁布的《齐齐哈尔市城市雕塑规划建设管理暂行规定》，2013年12月4日颁布的《齐齐哈尔市建筑环境审查暂行规定》，2013年11月15日颁布的《齐齐哈尔市中心城区城市色彩建筑风格技术规范》等。这些各层级的立法组成了有效的行政法律体系，构筑了法制保障的基础。

市人大于2011年颁布了《齐齐哈尔市历史街区历史建筑保护条例》，原实施的《齐齐哈尔市保护街区和保护建筑条例》同时废止。不到六年，就重新制定了一部更加适应市情的法律，可见人大机关对我市旅游文化产业立法的重视。《齐齐哈尔市一日游管理规定》业经2014市政府十五届十八次常务会议予以废止，市政府对相关法律文件进行的及时清理，为旅游文化市场和谐发展提供了可靠的法律保障。

随着齐齐哈尔市旅游文化产业法律体系的基本建立，其机关制度建设也取得了巨大的进步。立法机关的立法制度、监督制度，行政机关的办公制度、执法制度，司法机关的办案制度等，有效的保障了地方性法律的实施、矫正、完善，促进了地方性法律的发展。这些制度与地方性法律共同构筑了旅游文化产业法制保障体系，保障了我市旅游文化产业的稳步发展，使我市的旅游文化建设走进全省的前列。

二、齐齐哈尔市旅游文化产业政策激励机制与法制保障体系存在的问题

法律是由宪法、法律、法规、规章、规范性文件等形式表现。而政策未被制定或认可为法律规范之前，是由纲领、决定、决议、指示、宣言、命令、声明、通知、会议纪要、领导人讲话或报告等形式表现的。法律稳定，构筑着法治社会的核心内容和规则秩序；政策灵活，决定着法治社会的进步速度与发展幅度。齐齐哈尔市旅游文化产业政策与法制两者紧密联系、相辅相成，共同推动着旅游文化的发展，但两者同时也存在一些问题。

（一）齐齐哈尔市旅游文化产业政策激励机制存在的问题

1.围绕“历史文化名城”的发展定位研究不足。历史文化是旅游文化的重要内容，是构筑城市文明的主要因素，城市文明又是精神文明建设的源动力之一，我市在历史文化名城定位中所论及的项目都很零散，缺乏集中，不能产生整体品牌效应。

2.财政的倾斜赶不上产业发展的速度。市委市政府把旅游业作为第三产业中的龙头产业来培育，把文化作为五位一体战略的基本支点来建设，对旅游文化加大财政投入。但旅游、文化基础设施的建设需要更多资金，而实际的投入不足，无法走出资金的困境，难以适应市场和管理的需求。

3.旅游文化产业未形成发展合力。旅游、文化两部门工作有很多关联，但却没有联动工作的机制，没有形成发展合力，浪费了行政资源，减弱了行政效能。例：文化部门有建设“卜奎一条街”的社会需求和设计构想，旅游部门也有建设“旅游步行街”的市场需求。文化部门的规划设计侧重宣传效果和文化普及，而旅游部门侧重旅游环境和文化定位，两部门有相似的规划构想，但却从未合作。

4.行政执法政策不完善。⑴检查人员相对来较少，执法检查的幅度和频度并不能达到市场的需求。⑵一些部门的行政审批工作还在进行改革，这方面的改革力度还不够。⑶一些政府职能部门工作重点是培育市场、开拓市场，但随着经济的发展宜进行部分调整。

（二）齐齐哈尔市旅游文化产业法制保障体系存在的问题

1.法律条款的不适应与缺失。例如2006年的《齐齐哈尔市公园管理办法》一些条款需要修改，2004年的《齐齐哈尔市旅游条例》与2013年全国人大颁布的《旅游法》存在一些矛盾，需要修改。

2.法律保障体系的不完善。文化建设方面的法律体系不健全，没有文化产业的地方性法规、规章、规范性文件。现有的地方性法规和规章主要涉及的是旅游、城市建筑等领域的内容，这种现状与文化强市的地位不相符。

三、齐齐哈尔市旅游文化产业政策激励机制与法制保障体系发展构想

（一）齐齐哈尔市旅游文化产业政策激励机制发展构想

1.规划立项突出“历史文化名城”的发展定位。现有的鹤文化是生态文化的重要内容，也是“生态旅游胜地”发展定位的核心文化之一。但历史文化名城没有与此城市品牌相媲美的项目。这需要构建一个重大的品牌立项，彰显历史文化名城的核心定位。如军政省会古城（即卜奎古城内城）的项目，突出了资源集群的优势，能发挥巨大的品牌效应，全中国只有新疆伊犁将军府可以和齐市的黑龙江将军府媲美，如果回迁将军府，复建南门迎恩门，文庙魁星楼和部分城墙，并打造东二道街为卜奎一条街，那么卜奎古城就能叫响中国，鹤城就可以成就全国最美的军政省会（省府）古城。那么历史文化古城就可以真正成为我市的城市品牌，由古城打造的抗争文化与和谐文化将与鹤文化齐名。

2.制定财政倾斜政策、拓宽投资融资渠道。继续加大财政倾斜，各级政府要制定旅游发展金和文化产业发展专项资金政策。创新投资融资体系，扩大招商引资，鼓励民资进入市场，加大银行对文化产业的贷款力度等。制定优惠政策，对相关企业给予税收、水电费等方面的优惠等。激励各方资金参与开发建设，促使旅游文化产业成为社会投资的热点和重点。

3.打造旅游、文化的发展合力。破除部门的领域保护与利益归属，建立旅游、文化的联动工作机制，共同打造卜奎一条街项目。对于一些文化立项、研讨等工作可邀请旅游部门参加。对于文保单位、历史建筑的评审、维护、建设的一些重要环节，旅游部门可提出相关建议。对于城市小品、主题公园、公共设施的建设，相关部门可共同规划，实现规划、文化、旅游的共襄发展。

4.完善行政执法政策。⑴加强行政检查的幅度与频度。需要配备更多的执法一线人员，提高执法水平，完善这方面的机制。⑵强化行政许可的梳理与调适。这方面的政策略有不足，比如导游证核发及管理其性质为行政许可，宜应行政机关直接负责该项工作。⑶做好行政确认的指导与放权。这类的行政审批宜下放到协会等部门进行管理，比如旅游景区质量等级评定宜下放到行业自治部门管理。⑷确立行政处罚的规制与重点。政府部门的工作重点宜增加法治建设的内容。部门法定代表人宜在处罚一线中展现其领导价值，具体表现在制度设计中宜规定直管处罚机构，同时配备副职领导协管。

（二）齐齐哈尔市旅游文化产业法制保障体系发展构想

1.修改和完善法律的部分条款。修改《齐齐哈尔市公园管理办法》、《齐齐哈尔市旅游条例》等有关法律条款，比如修改示范区审批条款、对导游员索要小费的罚款条款等。增加旅游发展金、文化发展专项资金的法律条款，将财政倾斜的具体内容写进法律，确保推动产业的发展。

2.制定有关法律和制度，完善整个保障体系。制定文化产业的相关法律和制度，规定产业政策、投资渠道、市场监管、经营人才、市场营销、法律责任等内容，从而促进文化企业壮大，调节文化市场要素，推进文化产业发展。另外应制定保护民族文化，非物质文化遗产等相关的法律。从而顺应市场发展的需求，形成完善的法制保障体系。

〔参 考 文 献〕

〔1〕李茜，徐春燕.浅论西安旅游文化产业政策的制定〔J〕.商洛学院学报，2009，23（03）.

〔2〕李四玉.中国旅游文化产业的思考〔J〕.旅游管理研究，2013，（11）.

〔3〕蒋旭.旅游文化的内涵及其发展的对策初探〔J〕.财经视点，2012，（10）.〔责任编辑：陈玉荣〕