“田园城市”新加坡

谢潇波

1902年，英国人埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard）在其划时代的作品《明日的田园城市》（Garden Cities of Tomorrow）中为世人描绘和阐述了“garden city”（田园城市）美好图景，在全世界掀起了一场至今仍影响深远的田园城市运动。无论是伦敦、巴黎、柏林等古老城市，还是东京、芝加哥等相对新兴的城市，在其建设与发展过程中都受到了霍华德思想的深刻影响。然而，今天当我们提到“garden city”这个名词时，中国人最先想到的，却大约不是这些享誉世界的超级城市，而是南海尽头、马六甲海峡边缘的另一个华人城市——新加坡，一个我们习惯将其称为花园城市（garden city）的东南亚岛国。今年8月，我有幸参加中国土地勘测规划院和中国土地学会组织的“新加坡土地规划培训团”，赴新加坡进行了为期14天的考察培训，对这个城市国家的城市建设，以及支撑这种建设的土地与规划管理制度留下了深刻印象。

新加坡是近代世界贸易和殖民运动勃兴时期的产物。1826年，成为英国的海峡殖民地，逐步被建设为扼守马六甲海峡商道的重要据点。1965年独立建国后，该国又牢牢抓住了世界经济起飞的契机，与台湾、香港、韩国一道成为亚洲发展“四小龙”之一。2013年实现GDP1.5万亿元人民币，是长沙的2倍，但其土地面积仅716平方公里，只相当于长沙市的6%，现有常住人口540万，约为长沙市的74%，是世界上人口密度最大的地区之一。然而，令人惊奇的是，它通过科学的土地规划与利用管理，有序布局人口、产业、交通、绿带四大要素，较好解决了几乎困扰世界所有大城市的三大问题：交通拥挤、房价高企、环境污染。这种土地规划与利用管理制度，尽管与经典的、教科书式的田园城市有较大差异，但仍可以从发轫于英国的田园城市运动找到注脚。一般而言，人们将田园城市规划体系概括为3个基础性要件：有限人口、卫星城式布局、土地增值归公。这三者在新加坡的城市建设以及土地规划与利用中，都得到了较为充分的阐述与发挥。

着眼长远设定规划人口规模

新加坡一直秉持以人为本的土地规划理念，强调以立足长远的规划人口规模来倒推土地利用布局与城市规划设计。1971年，新加坡邀请联合国专家编制了独立建国后的第一个概念规划（Concept plan）。该规划以400万人口为上限（当时该国人口约200余万），以宜居、宜业、宜游为目标，对未来20年的土地利用方向进行总体安排，并对50年后的发展进行了展望，大体上奠定了目前全岛生产、生活、生态用地的空间开发格局。此后，该国又根据形势变化开展十年一轮的规划修订，不断调整修正人口控制规模和土地利用方向。这种立足长远的规划期限和适当扩大的人口规模，为城市的发展预留了足够空间。如1991年该国着眼百年发展，立足550万人口规模来编制规划，当时还以为过于超前，未曾想到2013年全国常住人口就突破了540万人，提前80年实现了规划目标。而最新修订的2011年版概念规划已将规划人口规模提升到了690万（到2050年），对更长远的发展则作出了建设1000万人口城市的设想。不过，颇有意味的是，本地居民对这个千万人口的规划规模产生了不少异议，认为这么个小岛承载这么多人口实在是过于拥挤。于是，在2011年的大选中，很多人对执政的人民行动党投了不少反对票。该党党魁、新加坡国父李光耀之子李显龙已向民众承诺，收紧永久居民资格审核标准，放缓外劳引入速度，适当控制规划人口规模。

卫星城式的城市布局

新加坡或许是当今世界上执行中心城+卫星城式布局最为出色的城市，没有之一（布局示意图见附图1）。它在1818年英国第一代殖民者莱佛士登陆的新加坡河口—滨海湾地区集中布局了一大批商业、金融、旅店业等核心服务型产业，使之成为名副其实的城市中心区，集中城市的人流与物流。比如，滨海湾的金融街、金沙集团的博彩业、乌节路的商业街均具有世界性影响，汇聚了全球的人气与财富。根据自然与地理条件，该国在全岛的东、中、西、北四个区域各设置了一个城市副中心，分流中心城区的人口、商业、娱乐、文化等相关功能。城市中心与副中心由快速轨道交通连接，在轨道交通线相交汇的地区适当布局卫星城市。每个卫星城市都具备一定的住宅、工业、商业及文化功能，从而分流交通压力。卫星城式布局的成败在很大程度上取决于城市交通系统的效率。新加坡在土地规划与利用过程中，较好坚持了“交通优先”的规划理念，强调建设无缝衔接的世界级公共交通系统，让居民在全岛范围内“门到门”的出行时间不超过1小时。目前，该国已建设地铁153公里、轻轨29公里、快速路166公里，运行公交路线350多条。同时，为改善城市环境，树立城市形象，该国借鉴田园城市中以农业绿带为城市群间隔带的理念，在卫星城之间、轨道交通线两侧开展“绿色廊道”、“垂直绿化”建设，使得该国在经济起飞的的过程中绿化率不减反增，从1986年的36%提高到2007年47%，成为世人所津津乐道的“花园城市”。2010年后，该国又将城市愿景由garden city修改为the city in the garden（花园中的城市），一则强调对城市内部居民自身感受的考虑，另一方面则将城市内部绿化放到了更加重要的位置。专业化的中心城建设、合理的卫星城布局、快捷高效的交通系统、丰富的绿色廊带使新加坡成为全球少有的成功地实现卫星城式布局的世界级城市。更多的城市，如莫斯科等，则不幸将卫星城式布局摊成了圈层大饼。知名规划师、新加坡规划局原局长刘太格，曾评论北京的城市布局，言其到目前为止都未形成一个真正的中央商务区，更遑论布局合理的卫星城镇。

产城融合的理念

在新加坡的土地规划与开发中，另一个值得关注的理念是“产城融合”。今年初，中央发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》也着重强调了这条理念。一般意义上的规划，大都强调将工业、商业、娱乐、住宅等城市功能区进行适当区分，以最大程度实现规模效应。但是，这种模式对城市交通与环境保护造成了很大的冲击，使之成为所谓大城市病的根源。原因很简单，当城市中的大多数人的就业与居住、居住与购物娱乐均不在同一区域时，将不可避免地出现钟摆式的交通拥堵，更有甚者则形成了“睡城”、“空城”、“蚁族”等畸形城市景观。新加坡较早意识到了这种规划理念的弊端，除不遗余力地推行卫星城式布局外，还在产城融合的基本单元上下足了功夫，构建了一个层级分明、体系合理、自给自足的新镇模式（见图2）。以新加坡义顺市镇为例，在810公顷土地上，不仅建设了8.4万个住宅单元，也兼顾了工业、商业、体育、娱乐、宗教等各方面需求。如布局工业用地54公顷、商用地28公顷、学校55公顷、公园与绿地34公顷，从而使人们能够就近就业、就近居住、就近购物、就近休闲，既有效满足了居民各方面需求，又避免了大量无效交通，优化了城市环境。

土地增值归公

在霍华德的田园城市理论中，土地增值归公是一个重要基石。很不幸，在以私有制为主体的大多数西方国家中，这是一个不可逾越的门槛。这种土地产权模式导致墨西哥、巴西利亚、新德里等新兴城市乃至美国等发达国家的很多大城市都陷入了城市贫民窟陷阱。其原因在于，因土地产权私有，导致公共设施建设成本太高，城市建设被迫向新区发展；而新区的开发又产生的新的区域隔离，无法使城市的发展红利惠及所有城市居民，如此形成恶性循环。在可以分析的样本中，新加坡是为数不多的未落入该陷阱的城市之一。溯其根源，主要得益于该国从上世纪60年代以来大规模的征地运动和围填海运动。1965-1995年间，新加坡政府以极低的价格从私人业主手中大量征收土地，使该国国有土地比例从30%多激增至将近90%，从而能够从容地、低成本地开展市区规划和重建工作。同时，有计划地围填海也拓展了土地空间。截至2013年，新加坡已填海造地136平方公里，占到国土总面积的19%，金沙国际酒店、裕廊化工岛、樟宜机场等重大项目都坐落在填海土地上。新加坡确保土地增值归公的另一项重大措施是其独特的公共组屋制度。该国将住房定位为国民福利，月薪金收入低于1万新元（约合5万元人民币）的家庭均能以约市场价一半左右的价格申购一套由政府出资在国有土地上建设的公共组屋。目前，公共组屋覆盖了该国大概85%的居民，基本上实现了“居者有其屋”的公共政策目标。在土地经营与利用方面，为确保土地财政的公共性，使政府不致于陷入“卖地财政”，该国还立法规定，土地出让收入纳入国家储备金，由总统直接管理，非特殊情形，本届政府不得使用。

总的来说，因人多地少、缺乏腹地的特殊国情，新加坡对土地规划与管理利用的态度是极为慎重的，充满着深沉的忧患意识、危机意识以及活跃的创新意识、竞争意识。这种意识倒逼他们创造了让世界瞩目的土地规划体系和土地管理与利用制度，特别是其统筹土地利用效率与社会公平的理念与方法确是值得学习和研究的。