刍议我国国有资产授权经营法律制度

彭鹏

摘 要 企业改革是改革开放中应有的一个重要部分，承载着中国经济的发展方向，国有资产授权经营自试点以来，经历了几十年的实践，积累了宝贵的立法经验，也对国家对经济的管理更加科学成熟，但同时也有一些不足值得我们去思考，以促進人大在今后的立法中更加趋于稳定，科学，民主，更好的实现经济法对经济管理的调整功能。

关键词 国有资产 法治 法律关系 立法建议

一、法律对国有资产的界定

国有资产授权经营管理的主体包括授权人和被授权人两个方面，授权人是指政府及政府国有资产监督管理机构，被授权人是指政府及政府国有资产监督管理机构所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司。国有资产授权经营管理的客体是企业国有资产的持股权，而不是经营权。国有资产授权经营的对象是授权国有独资企业、国有独资公司持股的成员企业中的国有资产，被授权的国有独资企业、国有独资公司依据产权关系成为授权范围内企业国有资产的出资人，依法行使国有资产出资人的职能。

国有资产是指政府依据主权或者法律所取得的资产以及政府以任何形式对企业投资和所取得的收益的总和，具体有：属于国家和国家所属的国资委、占有单位和经营单位所占有的各种资产类型总和。非经营的资产和经营的资产是国有资产的两大组成部分。

本文所研究仅限于企业国有资产，即只有占有主体为企业的才属于国有资产授权经营法律制度调整。国有资产既属于公法，又属于私法的范畴。在私法的范围内，国有资产参与市场必须遵循平等、等价交换的私法原则，在公法范畴强制支配的公权力也有所体现。国有资产的原始取得需要借助国家的强制力，接收、征收和受赠。国有资产的公益性体现在以为社会公共服务和国家服务为合理存在。市场经济是理性经济，等价有偿的平等交易是主要生存法则。国有资产参与市场经济仅仅是一个私法上的市场主体，并不享有特权，必须遵循有利于市场的自愿原则，除了有利于公众的强制缔约义务。综上所述，决定国有资产有自己独特的法律关系特征，具体包括：多元化的价值目标、复杂化的主体和客体、资产委托经营和权责统一性。

二、授权经营国有资产的法律性质

现学界针对国有资产授权经营制度出现的问题，绝大多数主张授权经营信托化模式，授权经营国有资产在一定程度上属于信托关系。但授权经营国有资产却与信托的基本理念并不相同。第一，监管机构和运营机构的关系地位与信托法律相悖。信托领域强调独立原则，而授权经营国有资产中的监管机构既可以是运营机构的出资者，又可以出资被授权的公司。这其实是一种消极信托。第二，信托受益人难以确定。运营机构同时可以作为信托受益人和信托的受托人。授权经营国有资产是因为国有独资公司一股独大，所以应该引进非国有出资者参与管理经营，加之严格遴选机制产生的受托人，从而确保授权经营的国有资产有良好信誉和管理能力。第一步，授权经营的国有资产消极信托倾向可以通过非国有出资人的管理参与予以克制。这就符合了信托受托人与信托委托人相分离的原则。第二步，授权经营的国有资产的增值保值主要取决于被授权公司的管理经营能力。绩效优良的非国有经济体为授权提供了广阔的选择空间。第三步，市场经济的运行规制会强制被授权的非国有经济实体有效监督国有独资经济实体，从而制约其权利。这样还可以加强责任承担，健全惩罚机制。第四步，社会主义市场经济具有平等的竞争秩序，有关国家的各项政策，各经济实体应该平等的享有，尤其是关于保护处于不利地位的非国有资产。授权经营的国有资产需要具有连续性，而多元化的受托人可以通过市场的自由规律强化信用。

目前，就国有资产授权经营制度的具体设计缺乏论证。根据国有资产管理体制的现实要求和信托法的原理，我们有理由认为，成功国有资产授权经营信托法制应该以下为基础，一是构建合理的国有资产授权经营信托法制实体制度；二是国有资产授权经营信托法制必须以相应的程序机制作保障。在如何合理界定国有资产授权经营信托制度委托人应然的权利义务和责任范围具有很强的现实意义。国有资产委托人制度设计只有在信托法理的指导下，并以科学平衡其与国有资产信托受托人和受益人的相互权利作为出发点，国有资产授权经营信托法制的预期目标才有可能得到实现。

三、授权经营国有资产在法律上的依据

授权经营国有资产制度，即调整主权国家将国有资本的出资人权利给予国有资本公司，并由国有公司处于出资人地位，从而形成的权利和义务的法律规范的总称。授权经营国有资产法律制度包括授权的形式和内容、授权主体确定的适合性、对被授权对象的正确选择、监督与考核被授权主体等内容。授权经营的国有资产制度产生较早，同时有其存在的政策法律依据和雄厚的理论基础。我们可以从理论层面发现，其依据有：首先，全民资产的运营和监管合一，既造成市场运行的效率极端低下，还很难根治利用私权中饱私囊和假公济私等等腐败现象。其次，现代市场经济下的企业制度有其内在要求，国有资产在营运过程中应该力求权责清楚明晰，使其人格化。再次，我国企业改革遇到的重要问题就是国有资产应该授权经营。除此之外，授权经营国有资产制度还有其政策和法律渊源：首先，《公司法》第67条有相关规定。其次，《企业国有资产法》也有相关规定。从实际经济生活中，授权经营国有资产基本设置了“政企分开”，出资人到位，明确企业权责。目前，我国相继有《公司法》、《企业国有资产法》和各个省市的条例均对授权经营的国有资产进行规定，但是，我国国有资产授权经营仍然有许多不足。

参考文献：

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（作者单位：安徽大学法学院）