国库集中支付电子化管理改革初探

尹航

[摘要]本文从推进国库集中支付电子化管理的内在需要入手，分析了目前推进电子化管理中需要注意的几个问题，对进一步的工作提出了几点建议。

[关键词]国库集中支付；电子化管理；改革

[中图分类号]F812[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）14-0077-02

国库集中收付制度改革，是继分税制改革之后，对预算管理制度进行的一次根本性重大变革，经过10多年的努力，这项改革已经取得决定性进展和重大历史性成就，从根本上解决了财政资金多层次拨付、多户头存放的弊端，提高了财政资金的运行效率，强化了预算执行的科学性、有效性、规范性。但随着经济社会快速发展，财政收支规模迅速扩大，财政收支项目日趋细化，财政、人行、代理银行和预算单位办理国库支付业务的工作量大幅增长，以纸质单据为主、电子数据为辅的半手工运行方式，难以适应国库集中支付改革发展的实际需要。在这种情况下，积极推进国库集中支付电子化管理是十分必要和重要的。

1推进国库集中支付电子化管理的现实意义

1.1推进电子化管理是加强财政资金安全管理的需要

在传统管理模式下，整个国库集中支付管理的信任体系以纸质凭证为基础。由于伪造手段越来越高，技术门槛越来越低，“大红印章”已真伪难辨，反而成为现有信任体系的短板，安全隐患日趋突出。近年来发生的财政资金安全案件，大都与伪造纸质凭证和公章有关，亟须采取有效措施加强资金安全管理。实行支付电子化，在业务上实现链条式管理，在技术上引入安全支撑控件，建立更科学的信任体系，从根本上实现数据的唯一性、完整性、防抵赖和防篡改，是目前条件下进一步保障财政资金安全最强有力的技术手段。

1.2推进电子化管理是提高效率、厉行节约的需要

近年来，财政收支规模加速扩大，收支管理日趋细化。从总量上看，中央财政每年的支付数据超过700万笔，同时，在具体业务操作上，每一笔资金支付都要打印大量凭证单据，每一个审核岗位都要“签字画押”，财政、单位、银行的同志每天都要往返取单送单。这样既耗费了大量人力、物力，又导致了工作效率低下，还容易出错，迫切需要取消纸质凭证流转。传统的管理方式必须创新，支付电子化可以大幅提高工作效率和服务能力、降低行政成本，具有明显的经济效益和社会效益。

1.3推进电子化管理是深化国库管理制度改革的需要

财政国库改革是一项以信息系统为支撑的事业，无论是大的管理机制，还是对操作细节的要求，都要通过技术予以固化、支撑。要继续推进财政国库改革，面临着工作效率不高，财政部门、人民银行、预算单位、代理银行间信息不对称，以及基层银行网点不足、清算时间过早等问题。这些问题的解决，都有赖于技术手段的加强和突破。支付电子化，可以有效解决“集中式管理”所带来的“效率”和“区域”的限制；可以最大程度上实现从人工核对到计算机自动控制的转变；可以有效消除财政、人行、代理银行间信息不对称的现象，加强财政财务监管；可以从根本上解决基层银行网点不足、清算时间过早等制约乡镇国库改革的瓶颈。

1.4推进电子化管理是提升财政信息化管理水平的需要

近年来，财政信息化建设有了很大发展。但各级财政部门普遍存在信息“孤岛”现象，规划不衔接、标准不统一、低水平重复建设等问题比较突出。支付电子化要求把业务单据的整个生命周期纳入系统管理，指标流、资金流和业务流都集中到电子凭证这个载体上，实现业务生产系统的整合；要求统一标准规范，消除信息“孤岛”，实现海量数据的汇集与处理；要求建立横向、纵向的部门信息系统自动衔接机制，实现深度数据共享和分析。将来，整个财政管理的信息化都要以支付电子化为基础向外拓展，最终形成全链条闭环的财政管理系统。因此，支付电子化肩负着带动财政信息化工作全局的使命。

2推进国库集中支付电子化管理中需要注意的问题2.1充分依托现行信息系统

财政国库工作面向人民银行、广大基层预算单位和众多代理银行，服务千家万户，牵一发动全身。财政部门、人民银行、代理银行已经建立了比較完善的信息系统，自成体系，很难做大的改动。而且，人民银行和代理银行的网络系统是“上下一条线”全国集中部署，改造难度更大。在这种情况下，需要创新思路和做法，不要把各方的系统推倒重来，也不要做大的改造，而要从“结合部”入手，对管理的薄弱环节进行嵌入式优化，对数字签名、电子印章、安全传输等进行封装，供各类业务系统调用，降低了业务系统的改造成本，力争通过一次“微创手术”达到“1+1>2”的效果。

2.2既算“小账”，也算“大账”

支付电子化管理需要配套安全基础设施和一定的软硬件环境，需要大量资金投入。要厉行节约、精打细算，能重复利用现有的系统资源，就尽量不采购新的设备；系统改造及运维工作尽量实行本地化，能自己做的就自己做，降低实施成本。对于新采购的设备，要严格按照政府采购相关规定，不指定品牌、厂商，人为设置技术壁垒。

2.3总结经验，创新管理

支付电子化管理是一次以国库集中支付制度为基础的财政管理手段创新，牵涉部门较多，其实施效果取决于具体的应用方式。在具体实施时，应当在坚持国库集中支付制度框架不变、保证资金安全的基础上，借鉴先进经验，勇于探索，大胆创新，推动我国财政国库事业不断发展。

3推进国库集中支付电子化管理的几项重点工作支付电子化是一项复杂的系统工程，涉及观念理念更新、业务管理协调和工程技术实现，需要形成合力、协调推进。

3.1加强支付电子化制度建设

支付电子化是财政资金支付方式的重大转变，改变了国库支付管理的技术环境和基础，对国库管理制度建设提出了新的要求。要建立电子化条件下的新型信任体系，按照财政部、人民银行总行印发的支付电子化管理暂行办法，建立健全内控管理、安全保障、应急处置等各方面的管理制度，通过制度建设保障财政资金支付管理体系的安全。要将电子化融入到日常的业务管理中，调整业务审核流程、凭证管理内容和印鉴管理方式等原有制度规定。要做到合法、合规，根据有关法律要求，财政部门要与人民银行、代理银行签订业务办理协议，组织预算单位与代理银行签订“自助柜面”服务协议等。各地在制度建设过程中，必须坚持国库集中支付制度框架不变的基本原则，具体做到三个不改变：不改变“先支付、后清算”的支付体系，不改变代理银行的服务职能，不改变预算单位的预算执行责任主体地位。

3.2统一部署安全支撑控件

安全支撑控件，是兼顾财政、人民银行、代理银行系统现状进行嵌入式优化的创新性产品，是实现三方互联互通的媒介。目前，财政部会同人民银行总行，在公安部等信息安全主管部门的指导下，成功研发了安全支撑控件，它把数字签名、电子印章、安全传输等功能进行封装，供各类业务系统调用。实施支付电子化，代理银行要部署电子签名、电子印章服务器等安全基础设施，向财政部统一申领经安全加固的安全支撑控件。关于安全支撑控件的部署方式，应该坚持“两级建设、五级应用”的基本思路，中央和省级分别建设部署，市、县、乡不需要部署，共享使用中央或省级的电子凭证库。

3.3科学改造代理业务系统

代理业务系统，是代理银行信息化实力、服务水平的具体体现。各家代理银行，要严格遵守财政部、人民银行总行统一制定的业务报文规范，严格落实“先支付、后清算”的制度要求，实现与核心业务系统自动化衔接，按照各省级财政部门的业务需求开发建设。改造代理业务系统，既涉及电子化本身需要的安全改造，也涉及业务变革引起的系统调整，建议统筹规划、分步实施。第一步，总行先开发完成自助柜面业务系统，各分行同步改造现有柜面业务系统，关键在于搭建电子化管理基本框架，达到四两拨千斤的效果。第二步，总行逐步对分行代理财政业务系统进行整合优化，体现综合管理优势，降低系统建设运维成本，实现全国标准化、统一化。第三步，发挥新型生产力的作用，创新管理模式，配合财政进行业务改造。

3.4规范建设自助柜面系统

自助柜面系统是财政支付业务的延伸，它创新性地实现了财政与代理银行、基层预算单位与代理银行间支付业務的无缝衔接，建立了财政资金管理的完整链条。财政部组织代理银行总行按照统一标准建设自助柜面业务系统，并统一验收。各地财政部门组织预算单位使用自助柜面系统，不得再单独向代理银行提出类似业务需求。为了协助各家代理银行尽快开发出全国统一标准的自助柜面业务系统，财政部制定了详细的业务需求，开发了业务界面原型，还派专人对工商银行、建设银行等进行了一对一支持。各家代理银行一定要严格按财政部提出的需求完成设计和开发工作。

参考文献：

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