公共租赁住房的制度缺陷和对策浅析

李想

［摘要］ 从2010年全国各地大规模建设“公租房”开始，公租房成为社会关注的焦点，但这并不能改变其作为新兴事物的固有属性——缺陷性。我们研究公租房现阶段的缺陷不是否定公租房的诸多优势，而是希望引起更多社会关注，在一个开放的平台上，深度交流达成共识，为公租房的发展壮大提供智力支持。本文从公租房既是保障性住房、又为社会一般公共商品的双重属性方面出发，以大连市公租房的现行制度和基本情况为例，研究各地普遍存在的共性问题，对公租房现阶段制度层面存在的不足进行分析，提出有针对性、可操作性的措施和办法，希望能为新兴事物的发展壮大贡献绵薄之力。

［关键词］ 公租房；制度缺陷；市场配置；社会保障

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 13. 074

［中图分类号］D632.1［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2014）13- 0114- 03

党的十八大提出了以保障和改善民生为重点的社会建设目标，要求“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”。建设公共租赁住房作为保障性住房建设的重要形态之一，正在被我国高房价的经济发达地区所普遍采用。所谓公共租赁住房（以下简称公租房），是指由政府提供政策支持，主要通过建设（配建）和长期租赁相结合的方式筹集，向符合条件的申请对象提供的具有公益和租赁性质的，并给予租住对象租金补贴的住房。虽然公租房这一社会焦点已经备受学界和大众关注，但应该看到，在我国当前社会发展水平下，公租房不可能摆脱其作为新兴事物的固有属性。目前，我国公租房建设集中在北京、上海、重庆、广州、贵阳等全国一二类城市，并且大部分公租房仍然处于建设阶段，竣工交付的房源十分有限。因此，随着公租房建设进程的加快，与其相伴产生的天然瑕疵和制度缺陷也必将犹如沧海泛舟，日益显现，逐渐明晰，成为当下公租房建设主管部门亟待完善的重要内容。

1制度缺陷及成因探究

就各地政府而言，建设公租房不仅是实现社会保障必备的公共产品，更是在高房价下，满足基本民生需求的有效手段。从２０１０年七部委发文开始，“公租房”迅速在全国各地大张旗鼓地开展建设。２０１３年，大连市首批实物配租的公租房投入使用，而在保障范围、建设规模、租金价格、规划设计、退出机制方面的问题也随即出现。

1.１ 保障范围：“夹心层”界定模糊

《大连市公共租赁住房管理暂行办法》对公租房的申请者做出了严格的界定，主要包括：符合市内四区廉租住房、经济适用住房申请条件，且家庭资产符合规定标准的家庭；与市内四区用人单位签订１年以上劳动合同，且全日制本科毕业不满５年的职工；具有市内四区城镇常住户口５年以上、有稳定工作的无房家庭，申请人为单身的，须年满３５周岁。可见，公租房的申请者相对于廉租住房、经济适用住房申请者已经有了明显变化，覆盖面有所增加。但在保障夹心层人群的需求方面，仍然主要沿用了經济适用房的标准：申请人须具有大连市内四区城镇常住户口且家庭成员至少有一人具有市内四区城镇常住户口5年以上；家庭人均年收入低于１２ ０００元；家庭人均住房建筑面积为１７平方米以下（包括申购之日起前5年交易或者拆迁的住房建筑面积）。所以，家庭人均年收入低于１２ ０００元，市内四区城镇常住户口5年以上等条件，屏蔽了大部分的夹心层。夹心层的住房保障诉求难以得到实现。

1.２ 建设规模：住房总量供应不足

按照大连市贫困救助标准，目前市内四区共有１２万户困难家庭，１９万困难群众。其中，从２００７年至今，廉租房、经济适用房、公租房申请者共７万多户。廉租房、经济适用房提供了约２万套住房。作为社会保障的兜底产品，目前，大连市公租房建成６ １４７套，在建３ ９８０套，仅占需要总量的２０％。

还应该看到，供应总量不足源于资金筹措难。２０１０年底，国家确定了２８个城市作为住房公积金支持保障房建设的试点城市，大连成为辽宁省唯一的首批试点城市。市政府批准成立了大连市公共租赁住房投资管理公司，由住房公积金中心开发建设公租房。这一经验已经被全国多地采用，应该说，依靠政府财政拨款和住房公积金等筹款方式建设公租房的思路，可以在一定程度上加快公租房建设进度，但其作为筹资主要途径，也稍显单一，无法满足公租房总量的需求。而5年后，由住房公积金管理中心投资建设的首批公租房还要通过上市交易，收回贷款本息，这也意味着公租房总量的减少。

1.３ 租金价格：保障优势不尽明显

租金价格是公租房保障性的重要标志。因此，我们认为，租金定价不仅要符合市场规律，还要具有明显优势。所以，不能整齐划一、一成不变，更不能与市场价格一致。大连市规定，市内四区公租房实物配租租金标准为每平方米２０元。大连已经投入使用的公租房多为４０平方米，月租金就是８００元。应该看到，公租房多处于城市的边缘区域，据城市中心较远。大连市首批实物配租的公租房位于泉水居住区，应该说每平方米２０元的价格是目前这一区域的市场价格，没有体现公租房的保障性。虽然，市政府根据不同的保障人群，也制定了保障办法，比如：符合廉租保障条件的家庭，按照《大连市城镇廉租住房管理办法》规定的廉租住房租金标准与公租住房租金标准的差额，由市区两级财政补贴；符合经济适用住房保障条件的家庭承租住房的，按照政府测算的公租房租金标准的５０％予以补贴等。但是，这样的制度设计显然是让政府再一次为公租房买单，过于依赖财政支出对公租房实现良性运转十分不利。

1.４ 退出机制：尚不明确亟待完善

在各地公租房管理办法中，对退出机制的表述都比较有限，这其中有公租房先建后管的原因。各地也都把工作的重点放在筹资建房上，而对于管理，则认为是几年后的问题。所以，退出机制成为了很多学者关注的焦点。按照《大连市公共租赁住房管理暂行办法》规定，租赁合同期满需要续租的，保障家庭应在合同期满３个月前重新申请；经审核符合条件的，重新签订租赁合同；新就业职工承租的公共租赁住房租期不应超过５年，期满后不再续租。但是，我们看到，大连市首批兑现的公租房采取了5年后上市交易的办法，也就是出售现有住房，承租方可以优先购买。因此，到目前为止，大连市不需要考虑退出机制的问题，也不需要完善相应的条例和规定。但是，公租房作为一项基本社会保障制度，在建立严格规范的准入制度同时，更要形成合理有效的轮候制度，兼顾效率和公平。

2应对举措及思路解析

2.1 拓宽资金渠道，形成以市场配置资源为主导的公租房建设体系

公租房既是政府社会保障提供的公共产品，又是市场经济环境下，中低收入人群需求的必备商品。因此，这就决定了其本身的双重属性。目前，我国正处于全面深化改革的布局阶段，随着各领域改革的全面铺开和逐步深入，市场配置资源的决定优势将更为明显，如何发挥好市场的力量，为公租房建设安装高速前进的强大引擎？我们认为，必须形成以市场配置资源为主导的公租房建设体系，具体来说，就是从建设规模和资金来源上，充分借助市场的力量，借助知名地产企业的优势，在大规模造城的城市化进程中，充分考虑公租房的社会需求和产品形象，变政府主导为政府引导、企业主导，使市场成为加速公租房建设的推动器。政府部门不仅可以推出公租房配套楼盘的保障制度，还可以通过业主评选、满意度调查等方式，在全国范围内，建立统一公租房配套楼盘的星级评定体系，一方面，帮助企业提升知名度和影响力；另一方面，以奖代补，摊平企业在建设和管理方面的成本。其间，要加强中央和省级政府部门对公租房建设体系的顶层设计，减少公租房建设审批的环节和流程，严把企业入口关，选择综合实力和信誉度达到一定标准的企业，参与市场配置，形成公租房建设、管理、发展的良性循环。

2.２ 提升保障能力，建立覆盖社会多层面困难群体的基本保障制度

公租房的社会保障属性决定了其在保障范围和租金价格方面，必然不同于一般的服务商品，而是只适用所有中低收入人群，在租金价格由市场决定的同时，还要通过政府购买公共服务等形式，体现公租房基本的保障属性。

在保障范围方面，我们认为凡在城市连续居住３年以上的中低收入人群，都应被列为保障对象，充分体现社会主义制度的优越性。我们可以有步骤地按照家庭收入由低到高顺序扩大保障范围，逐步实现低于家庭人均可支配收入的人群全部纳入保障范围。同时，要把公租房建设作为平抑高房价的有效手段。随着我国收入公信制度的建立，在户籍方面的限制应逐步消除，让从事城市建设、社会服务等方面工作的中低收入流动人口，真正享受城市公民化的同等待遇，在住房保障方面为这些新市民创造优惠条件，丰富和聚集劳动力资源，成为推动城市发展的稳定力量。

在租金价格方面，大连市制定的保障办法有很多可以借鉴之处，对于那些生活确有困难的市民，必须由政府公共财政予以保障。目前，大连市将这部分人群通过确定不同补贴标准的办法，将补贴发放给个人作为房租，在补贴标准方面也体现了应有的保障属性。我们认为，在这种形式之外，还可以采取政府统一采购公共服务等其他办法。政府可以委托社会组织作为不同低收入群体的代理人，测算需求总量，并将这部分财政资金直接支付给提供公租房的企业。

2.３ 丰富产品种类，降低大规模集中建房带来的潜在风险

政府直接筹资建房不仅在房源总量上无法满足中低收入人群的基本需求，还在未来的管理和运营上，在公共服务和社会管理上，存在诸多隐患。所以，这部分房源势必是未来建设的一小部分，而由企业资金建设的房源，将会是提升公租房规模的主要力量。在这之中，丰富产品種类，符合中低收入租赁需求，成为未来建设的又一核心问题。我们认为，要提出这样3个原则和方向：一是区域分散化，二是房源多元化，三是建设精品化。要在中心区、边缘区、卫星城等区域都提供公租房，但配建的比例要由市场决定，经过科学的测算。我们提出，城市公租房建设要控制在城市新建商品房规模的１０％，比如：２０１３年，大连市商品房施工面积５ ００６．７万平方米，公租房配建面积应为５００万平方米。其中，中心区、边缘区、卫星城的配建比例可为２∶３∶５。建设面积在５０万平方米以上的项目，原则上要配建一定比例的公租房；建设规模较小的项目或者不适于建设公租房的项目，要缴纳公租房建设公积金，由该企业或公积金中心，按照市场需求在其他项目和区域中建设。在房源方面，除小面积满足城市最低生活保障人群需求外，应以建设６０~９０平方米的舒适性保障房为主，为中低收入租赁者提供高品质的生活条件和民生保障。

2.４ 完善退出机制，实现应保尽保科学高效的公租房轮候动态管理

广义的退出机制包括公租房的整体退出和承租人的退出两个方面。公租房整体退出是指其通过上市出售，变更了公租房的原有属性，成为了可流通的商品房。在我们看来，不论是由政府筹资兴建的公租房，还是由企业建设的公租房，都没有改变其商品房的原有属性，因此，公租房建设形成一定规模，达到租住的基本平衡后，公租房的服役年限应为学界考虑的基本问题之一。我们认为，公租房服役期不应低于１０年，这不仅由室内装修的使用寿命决定，也符合我国的基本国情。而在服役期内，建立科学高效的公租房轮候管理制度，实现应保尽保，则是问题的核心和关键。我们认为，轮候制度的关键是保障等级的设定，要让最需要保障的人群，最先得到保障，得到最高级别的保障。以此类推，由低到高，根据收入水平和公租房建设规模，逐步放开申请条件的限定。还要设计３年左右的长期租住合同，从合同立法方面和公民信用制度方面，严格建立违约责任和追究机制，用法律和制度的规范，形成申请者科学有效的准入和退出机制。

主要参考文献

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