城市应急管理绩效评价方法研究东

回杨 彭武良 景晓

[摘 要] 城市应急管理是一个复杂的社会系统，完善的应急绩效评价体系是城市应急管理体系可持续发展的保证。为提升城市应急管理绩效评价的能力，本文结合平衡计分卡和层次分析法，提出一种城市应急管理绩效评价方法。首先，采用平衡计分卡构建了城市应急管理绩效评估体系框架，并进一步建立评价指标。在此基础上，采用层次分析法计算各层指标权重，形成完整的城市应急管理绩效评价体系。

[关键词] 城市应急管理；绩效评价；平衡计分卡；层次分析法

[中图分类号] D630；X4 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）15- 0109- 03

1 引 言

为有效提高政府对城市公共安全的应急管理能力，减少各类灾害和突发事件对公众带来的危害和损失，需要构建一套完整的应急管理系统，包括相关的政策、法规、应急保障系统等。在这一方面，我国一些主要的城市已迈出了先行的一步。但为了切实保证城市应急管理水平的不断成熟和发展，还需要建立一个科学的城市应急管理评价体系[1]。我国各级政府对城市应急管理评价体系也进行了初步的建设，相关的研究论文也不断涌现[2-3]。但迄今为止我国的城市应急评价体系还不够完善，科学性和理论性不足。本文根据城市应急管理的特点，将应用于企业绩效评估的方法——平衡计分卡作为基本方法，提出城市应急管理绩效评估框架，并设计相应的城市应急管理绩效评价指标体系。在此基础上应用层次分析法计算各层指标的权重。力求基于此建立一种完整有效的应急管理评价机制，保障我国城市应急管理战略顺利实施，促进城市应急管理系统的不断成熟发展。

2 基于平衡计分卡的绩效评估框架

平衡计分卡是一种全面的评价体系，它分别从财务、客户、内部流程和学习与发展这4个角度向组织内各层次的人员传递组织战略及各自使命，帮助组织逐步实现其战略目标。《哈佛商业评论》认为平衡计分卡是近百年来最具影响力的管理学说。随着平衡计分卡技术的发展，公共管理也开始把它作为评估政府组织绩效的有力工具[4]。

作为政府组织绩效评价的一个重要组成部分，应急管理绩效评价有其自身的特点，与企业管理更有明显的区别。最主要的区别是企业管理以利润最大化为目标，政府等公共管理部门是以服务最大化为目标，而应急管理则追求对突发事件的快速反应，以减少人员和财产损失为最终目标[5]。基于此，本文面向城市应急管理的特点，对Kaplan和Norton建立的平衡计分卡的4个方面进行了改动，构建了城市应急管理平衡计分卡绩效评估框架，如图1所示。

与用在企业管理中的平衡计分卡技术相同，本文所提出的评估框架从公众、财务、内部流程和学习与发展4个视角构建指标体系。

（1）公众。城市应急管理需要以公民为核心，面向公民，为公民提供需要的服务，这也是城市应急管理所追求的目标。为了切实加强城市应急管理体系建设，就需要了解公民如何看待城市应急管理。只有与公众广泛接触，切实了解公众需求，才能使城市应急管理逐步满足公众的需求。城市应急管理绩效提高还与公民的素质和危机意识有关，所以，我们要对公众进行应急处理方面的知识普及和培训。因此，从公众的角度，应急管理评价指标应该包括服务效率、服务质量、公民导向度和危机记录等，每个指标还可以进一步分解。

（2）财务。从财务的角度评估城市应急管理绩效时，并不是关注盈利多少，而是需要关注费用的多少，以及在特定的投入下提供了哪些服务。或者说，应急管理系统在提供必要的服务时，是不是充分利用了有限的资源，节约了支出。以最低的成本提供最佳的服务，是政府管理永恒的目标，也是应急管理绩效评价的一个核心内容。所以从财务的角度设计的指标包括财务责任和管理动机。（3）内部流程。从内部流程角度，要求应急管理系统和应急处理流程在资源受限的条件下，高效率、高质量地运行。虽然应急管理有其自身的特点，但从宏观的角度看，与企业管理仍然有诸多相近之处。因此，从内部运作的角度，我们将考虑组织管理、过程管理、人员管理和信息化程度等几个一级指标，每个指标需要面向城市应急管理的特点进一步细分。

（4）学习与发展。随着我国社会经济的快速发展，我国城市处于高速发展时期，累积的各种社会矛盾和自然环境隐患越来越多，因此，学习与发展是城市应急管理绩效评价的一个重要方面。从学习与发展的角度，首先要重点从应急管理部门领导干部培养、业务素质提升等多个方面进行考虑。另外，要训练相关人员不断反思自己的工作方式，不断地创新改善工作作风和工作方法，提高工作效率。最后，要不断完善现有的应急管理体系和制度，需要使城市应急管理系统步入一个紧跟形势变化、不断发展的良性循环中。因此，从学习与发展的角度，我们将考虑人才培养、创新和学习3个一级指标。

3 基于层次分析法的指标权重计算

根据基于平衡计分卡的绩效评估框架，我们构建应急管理绩效评估指标。但这些指标在应急管理绩效评价中，其权重是不同的。需要采用一种科学的方法确定各级指标在评价体系中的权重。本文采用AHP（层次分析法）[6]确定指标权重并进行绩效评估，步骤如下：

（1）确定评价指标和层次结构模型。建立AHP模型的首要问题是确定指标体系。基于上节的评价框架分析，我们构建了城市应急管理三级评价指标体系和层次结构模型。

（2）构造判断矩阵并检验一致性。利用1～ 9标度法（见表1）进行成对比较，根据5位专家的打分结果，确定各因素之间的相对重要性并赋予相应的分值，构造出各层次中的所有判断矩阵，并计算权向量和一致性检验。

（3）层次总排序及一致性检验。上述步骤得到的是一组元素对其上一层中某元素的权重向量。要最终得到各个下级指标对总目标的排序权重，需要进行总排序。总排序是指同一层次所有因素对于目标层的相对重要性排序权重。总排序权重要自上而下地将单准则下的排序进行合成，并进行一致性检验。

经过上述3个步骤，可以构建完整的城市应急管理绩效评价指标体系，见表2。

4 结果分析

从以上结果来看，公民的因素是评价城市应急管理系统建设成功与否的首要因素，其次是需要优化内部流程，然后是财务因素和学习与发展。可见，无论从哪个角度来看，为公众服务、一切为了公众才是城市应急管理的核心任务。另外，通过对所有因素的层次总排序可以看出，处理的及时性（C132）和对呼救的反应时间（C131）是城市应急管理体系中最重要的两个指标。其次，专业化水平（C121）、快速反应能力（C122）和安全性（C124）也在指标体系中占有重要的地位。这也看出，体现城市应急管理水平的核心能力的部分始终是对突发事件的应对能力，包括及时性和反应速度等。

因此，要提高我国的城市应急管理能力，首先要进一步提高政府的服务意识，面向公众，站在公众的角度为公众提供服务。同时需要加大应急管理的软硬件投入，提高应急管理的反应速度和处理能力。

5 结 论

成绩存在于组织外部。企业的成绩是顾客满意；医院的成绩是患者满意；学校的成绩是使学生掌握一定知识并在将来用于实践。在组织内部，只有费用[7]。因此，我们在基于平衡计分卡构建城市应急管理绩效评价指标体系时，最核心的一点是面向公众。同时在考虑财务指标时，也不以盈利为核心，而以发生费用为评价内容。

城市应急管理能力是政府部门、公众、人文和社会环境综合作用的结果，影响因素繁多且多难以数量化，使得一些方法难以得到满意的结果。本文采用平衡计分卡构建评估框架，形成城市应急管理绩效评价的指标体系，再依据层次分析法确定指标体系中各层指标的权重。鉴于城市应急管理本身的复杂性，本文所考虑的具体指标可能还有值得商榷之处，但本文所采用的方法能够很好地将指标设定和权重计算结合起来，将平衡计分卡和层次分析法这两种成熟的企业管理方法应用到城市应急管理绩效评价中，能够进一步促进城市应急管理绩效评价的科学化。

主要参考文献

[1]冯立杰， 罗慧， 崔立新. 突发公共事件应急管理质量评价体系研究[J]. 北京理工大学学报：社会科学版，2008，10（2）：39-43.

[2]刘学应. 水利灾害应急能力评价指标体系的构建[J]. 安徽农业大学学报：社会科学版，2010，19（1）：40-43.

[3]陈强，徐波，尤建新，等.城市公共安全管理体系研究[J].自然灾害学报，2005，14（4）：90-94.

[4][美]罗伯特·S·卡普兰，大卫·P·诺顿.公司绩效测评：平衡计分法——良好绩效的测评体系[M].李焰，译.北京：中国人民大学出版社，1999：126-127.

[5]Jennifer Kates， Katherine Marconi， Thomas E Mannle Jr. Developing a Performance Management System for a Federal Public Health Program：The Ryan White CARE ACT Titles I and II[J]. Evaluation and Program Planning， 2001，24（2）：145-155.

[6]郭金玉，张忠彬，孙庆云.层次分析法的研究与应用[J].中国安全科学学报，2008，18（5）：148-153.

[7][美]马克·G·波波维奇.创建高绩效政府组织[M].孔宪遂，译.北京：中国人民大学出版社，2002：129-130.