试论国库集中支付与会计集中核算的有效融合

孙迎

[摘 要] 国库集中支付是指财政部门与预算单位实施按需拨款的经费支拨方式，会计集中核算本质是预算单位的代理记账。本文分析当前财政支拨工作单位的状况及实际操作中存在的问题，对以会计集中核算为基础进行国库集中支付工作的可行性进行论述。

[关键词] 国库集中支付；会计；集中核算；效率

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 17. 006

[中图分类号] F810.6 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）17- 0009- 02

国库集中支付制度的实施是会计管理体制改革的新突破，是对行政事业单位财务管理的新形式，符合建立社会主义市场经济体制的要求。它从机制上和体制上把财政监督贯穿于财务收支活动的全过程，对推动党风廉政建设、贯彻厉行节约反对浪费、改善经济环境、从源头上预防和遏制腐败具有十分重要的现实意义。

1 国库集中支付及其特点

国库集中支付是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，支付款项时，由预算单位提出申请，经审核机构（国库集中支付执行机构或预算单位）审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。国库单一账户体系包括财政部门在同级人民银行设立的国库单一账户，财政部门在代理银行设立的财政零余额账户、单位零余额账户、预算外财政专户和特设专户。财政性资金的支付采用财政直接支付和财政授权支付两种方式。

（1）国库集中支付制度符合法律要求且其责任主体明确。新修定的《会计法》第三条规定：“各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。”第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”第九条规定：“各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告。”这就从法律上规定了各单位必须设置会计机构和会计人员记录本单位的经济业务。而实行会计集中核算制度后取消了各预算单位的会计机构、会计人员，会计账簿放在核算中心，单位财务的核算职能和责任全部集中到核算中心，各预算单位向核算中心报账，由核算中心代理记账。实际上，核算中心已经承担了部分会计责任，而集中核算原则规定各单位仍是会计主体，要承担会计法律责任。

（2）国库集中支付制度有利于加强预算单位的财产物资管理。实行集中核算后，会计核算移至核算中心，但是财产物资仍由原单位进行管理。在这种财产物资管理与会计核算相分离的情况下，容易造成单位的财务管理职能弱化，财产物资的变动一旦不涉及货币资金，容易造成账实不符，形成账外资产，导致国有资产流失。国库集中支付制度将恢复单位的会计核算功能，预算单位会计核算和财务管理职能融为一体，能有效阻止上述情况发生。

（3）国库集中支付制度有利于实行财政监督和财政宏观调控。从目前会计集中核算制度的实际运行情况看，会计核算中心几十个人要对好几百家行政事业单位进行日常核算，这样核算中心往往整天忙于报账、记账等具体事务，无法对已有的会计信息作财务分析，得出对核算单位有用的财务信息，监督管理也只是更多地体现在已得原始凭证的合法性和规范性上，对于经济业务本身的合法性和真实性，会计核算中心通过远程监督是难以保证的，势必影响到集中核算单位财务管理和资金使用的效益。实行国库集中支付制度，财政部门内部实行预算编制、执行、监督相对分开，预算单位、政府采购机构、财政部门三者形成相互制约、相互监督的有机体。

（4）国库集中支付制度的支付运作程序更科学。会计集中核算制度的支付程序是财政国库管理部门根据单位预算和用款计划将国库资金拨付到核算机构的单位账户上，核算机构审核单位的支出申请后，将款项拨付到收款单位，预算单位账户上是实实在在的存款，而不是零余额存款账户，这些存款是预算单位的资金，财政不能随意调用，这样闲置的财政资金分散在预算单位账户中造成了财政资金沉淀的现象。而国库集中支付制度的支付程序，以财政直接支付为例，是财政部门对支付机构下达预算指标及用款计划，支付机构收到单位支付申请后向代理银行下达支付令，并从财政零余额账户支付给收款人及用款单位，财政零余额账户上实际是没有存款的，有的只是国库账户的额度，国库集中支付存款在最终支付前留在了国库，是财政资金，财政可随时调用。因此，国库集中支付制度的支付方式对于缓解财政资金困难，集中财力办大事、办难事，减少财政举债的规模具有重大意义。 2 实行国库集中收付制度的重要意义

（1）实行国库集中收付制度，有利于库款统一调度，降低财政资金运行成本，提高财政资金使用效益。实行国库集中收付后，预算执行的财政资金多环节和多户头存放问题得以解决：一是资金支付改层层下拨为下达指标额度，即“资金流”变为“指标流”，并且资金由国库直达最终用户；二是资金由单位存放改变为单一账户存放，由财政统一调度。这将有利于增强财政宏观调控能力，提高财政资金的使用效益。

（2）实行国库集中收付制度，有助于强化财政预算执行，有效防止单位挤占和截流财政资金。实行国库集中收付后，把预算执行的事后监督变为事中监督，把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出能严格按预算执行，从而减少执行的随意性，强化预算的严肃性。

（3）实行国库集中收付制度，有助于健全财政资金的监督管理机制。在预算执行政策的监督方面，树立了依法行政、依法理财观念。财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体，有利于加强对财政资金支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，提高财政资金的使用效益。

（4）实行国库集中收付制度，有利于政府集中和调控财力办大事。实行改革后，未实际支付的资金全部留在国库，由财政统一调度，政府可以集中和调度可以利用的财力用于各项建设。

（5）实行国库集中收付制度，有助于进一步健全和完善财政资金的监督约束机制，提高财政资金的使用效益。目前，财政资金的使用程序是各用款单位向财政部门提出申请，财政部门审核后即将款项拨至用款单位在商业银行的账户，至于用款单位怎样使用，什么时候使用财政部门难以实施有效的监督，只能依据各支出单位的财务报告进行事后监督。随着以国库账户为基础的政府支出与管理系统的建立，财政部门能够掌握各支出部门和支出单位每一笔资金的用途，即购买的是那一种劳务或商品、付款时间、付款对象等，从而加强了对财政资金支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，提高了财政资金的使用效益。

3 国库集中支付与会计集中核算的有效融合

以会计核算中心为操作平台，建立和完善国库单一账户体系，进一步加强财政监督，提高资金的使用效益，更好地发挥财政在宏观调控中的作用。

（1）在会计核算中心的基础上成立国库支付中心，支付中心内部设立核算和支付两个机构，制定相关制度：一是实行收支两条线制度，二是实行政府采购制度，三是实行会计集中核算制度。在此基础上，建立起一个国库收付工作流程与内控制度，开展工资统发、企业补助、企业改制三项资金由财政直接拨付的国库集中收付制度的试点工作。

（2）将直接支付资金，交财政国库支付执行机构办理。授权支付的资金，对已纳入会计集中核算中心的预算单位，暂不变动，条件成熟后，再进一步转变。

（3）先将会计凭证退回预算单位，通过网络控制单位用款计划和资金使用，然后再进一步恢复预算单位会计机构和会计核算职责。

（4）预算外收入按照收支两条线原则管理。在完成征收项目统一编码、单位统一编码、票据种类统一编码的前提下，收入直接交入“财政预算外资金专户”。预算单位其他资金收入则参照预算外资金管理模式进行管理，一律交入会计核算中心统一开设的银行存款收入分账户，通过“收入过渡户”科目进行核算，由会计核算中心定期上交至财政预算外资金专户，月末无余额。将收入管理从会计核算中分离出来，使会计核算中心只受理预算内外资金总会计的拨款收入业务。

（5）细化预算编报，推行部门预算。编制科学、切实可行的预算是预算执行的重要依据，而制定科学的预算编制方法是预算能够得到有效执行的重要保证。

（6）引入国库集中支付分月用款计划制度并严格执行，建立并完善分月用款计划的审核体系，促进预算单位不断提高财务管理水平，加强财政对预算单位预算执行的事前控制和管理。

（7）加强国有资产管理。结合实际情况制定有关国有资产管理规章制度并严格执行，通过加强会计集中核算中心、财政国有资产管理部门、预算单位国资产管理部门的紧密合作，彻底清除预算单位固定资产“账管分离”的不合理现象，加强对国有资产的长效管理。

（8）国库集中支付制度需要有现代化管理信息系统支持并不断改进。目前会计集中核算中心使用国库支付软件系统，加快实现财政、银行、国库、税务、核算联网的网络建设和应用，使财政部门能够及时、准确地监督各预算单位的预算执行情况，提高财政部门及预算单位的工作效率。