我国县级公共财政体制改革研究

崔吉磊 邓济宗

[摘 要] 级财政是我国财政体系中的最基本、最重要的财政单元，特别是贫困县财政运转状况直接关系到基层政权的稳定、人民群众基本物质文化需求以及整个社会的和谐稳定团结。当前县级财政存在诸多问题，必须以财政公共性为重点，不断完善财政收支结构；以财政公平性为重点，不断完善财政转移支付制度；以财政法制性为重点，不断加快公共财政法律制度建设。

[关键词] 贫困县 公共财政 改革

[中图分类号] F812.7 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2014）01-0039-01

党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到了要改革预算管理制度、加强预算透明度和在稳定税负的前提下改革税制，这三大财税制度改革，将在未来较长时期内，引导中国财税体制改革，成为公共财政建设的主要支柱。

一、当前我国县级公共财政存在的问题

首先，财政 “越位”与“缺位”并存。我国县财政供给缺位、越位问题始终没有解决好， 财政的公共性和非盈利性不足。一方面，应由政府承担的社会公共事务，并没有完全承担起来，未能充分发挥财政支出分配的调控作用， 形成财政供给的“ 缺位”。另一方面， 财政该退出的又没有彻底退出，如行政事业单位以及一些民间性的协会、学会、研究会等，财政仍然承担着不应承担的经营支出。

其次，财权收支预算透明度低。从当前我国政府财政预算实践来看，虽然有《预算法》以及详细的预算操作规范，程序上也有同级人大机关的审查，但是事实上公平合理的财政预算常常出现各种“问题”，政府预算从“公开”到“透明”的距离还很遥远。

再次，县级财政法律制度不健全。目前，我国的财政管理监督法律主要有《预算法》、《会计法》、《政府采购法》等，有些法律法规由于制定年代较早等因素在很多方面已不适应改革和发展的客观要求，与公共财政体制不相适应，需要重新修订或修改。

第四，县级财政债务风险不断增加。长期以来，在财事分配不均的前提下，我国县级政府承担了大量的财政支出责任。我国县级政府普遍存在着一定的财政债务，而且数量较大，这种状况不仅影响了基层政府正常与转，也影响了基层政府正常职能的旅行，直接或间接制约了县乡经济社会的发展。[1]

二、我国县级公共财政存在问题的原因分析

1.财政体制不完善是造成县级财政困难的重要原因

自1994年实施分税制以来，由于各地经济发展水平存在较大差异，我国尚未建立较为规范统一的县级公共财政体制，使得与分税制财政改革进程相脱节。县级财政缺乏科学的负债监督管理机制、财力负担预警机制以及财事相匹配的财力均衡机制。

2.财政债务负担较重是造成县级财政困难的重要内容

县级财政债务的形成，既是外在的长期财力不足累计的结果也有政府自身行为失当的原因。从政府行为自身来看：一是政府职能定位不明确，政府直接投资和担保贷款的范围过宽。二是政府投资项目缺乏严密论证和可行性研究。三是政府多部门融资，分散管理，而融资的决策主体、偿债主体、投资失误责任主体不明确，形成大量的政府债务。四是社会信用环境差，用款部门、单位偿债意识淡薄，偿债责任难以落实。五是基层债务增加难以遏制。

3.县域经济发展水平较低是造成县级财政困难的根本原因

经济发展水平是影响县级财政收入最直接也是最根本的因素。经济发展水平高，经济增长快，税基越大，财政收入也就相应越高。但是，由于历史和现实的原因，各地经济发展水平参差不齐，一些贫困县财政资金非常紧缺，许多县级财政公共产品和公共服务的提供基本上处于空白。

三、我国县级公共财政完善的探讨

1.以财政公共性为重点，不断完善财政收支结构

首先，提高县级财源建设力度。财政问题的本质是经济问题，没有经济的发展，解决县级财政困难也就无从谈起。因此，县级政府必须根据各地实际情况，立足现有税源，开辟新兴税源，形成梯级税源，充分发挥财政职能作用，从资金和政策上支持基础设施、基础产业和支柱产业的发展，促进经济发展，努力建立起财政可持续发展的财源基础。

其次，建立健全财政支出绩效考评制度。财政支出绩效评价是政府加强宏观管理、促进提高政府资金运营效率并增强政府公共支出效果的关键手段。一要建立健全县级公共财政在支出绩效评价方面的一揽子规范性制度。二要结合预算支出管理实际，加强各主要环节的制度约束。三要加强财政部门、预算部门（单位）、审计和财政监督机构在财政支出绩效评价工作中职责和业务分工的计划等制度建设。四要建立科学的财政支出绩效评价指标体系。五要建立并明确财政支出绩效评价标准。

再次，强化政府财政债务风险防范管理。目前，越加沉重的县级财政债务已经成为制约我国县级财政进一步深化改革和发展的最大障碍。为妥善解决这一问题。一要建立债务预警机制。做到防患于未然。二要建立健全债务管理和监控机制，努力控制新债增长。三是建立举债行为约束机制，防止产生新的债务。四是建立债务化解长效机制。

2.以财政公平性为重点，不断完善财政转移支付制度

县级公共财政的有效运行需要科学的界定中央政府与地方政府之间的事权和财权。要建立和谐的中央与地方分税制度，加大并规范一般性转移支付，调整优化专项转移支付结构；要建立严格的专项转移支付项目准入机制，加大省级财政对辖区内财力差距调节的责任；要加强转移支付资金监管。

3.以财政法制性为重点，不断加快公共财政法律制度建设

3.1不断完善相关法律制度建设，使公共财政有法可依。公共财政框架下要求财政职能发挥需要通过完善的法律制度来明确。建立健全有关法律法规、加快制定与财政法律、法规相配套的地方法规、行政规章，增强法律、法规的可操作性。

3.2强化财政执法，规范执法行为。各级财政监督机构必须按照《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》和财政部门对财政监督检查的要求，加强建章立制，严格执法程序，规范执法行为。

3.3加强财政法制宣传教育，促进依法理财工作的顺利开展。加大公共财政的宣传力度和培训力度，特别是对人大代表培训，增强公共财政的认知水平。[2]

参考文献

[1]宋志强.浅谈县级财政的困境和出路[J].北方经济，2010.5.

[2]王磊.财政体制改革：逻辑起点与改革思路太原理工大学学报[J]，2007.9.