我国农用地非农转化政策分析

[摘 要]农用地非农转化的配置方式、市场结构以及效率损失情况是政策的依据，深入讨论这些因素，有利于改进完善我国农用地非农转化政策。

[关键词]中国；农用地非农转化；政策分析

[中图分类号]F323.2 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）02 — 0088 — 02

[收稿日期]2014 — 01 — 29

[作者简介]本文为2013年山东省社会科学规划研究项目（13CZZJ04）“土地政策赢得农民对党认同的历史经验与当代启示”。

[基金项目]陈冬生（1969—），男，河北唐山人。副教授，研究方向：农村问题研究。

农用地非农转化是指土地资源由非农业部门代替农业部门并且进行资源重新利用与配置的过程，亦称“农用地非农化”。非农化土地政策得当与否直接关系着一个国家经济发展的可持续性，关系着人们生活的生态环境的优劣，影响着人们生活的舒适程度和生活质量，因此也是一个非常值得深入研究的课题。不同国家、地区所处的经济发展阶段及城市化发展差异，导致各自的农用地非农化政策有较大差异。在人口众多、土地拥有量较少而经济快速发展的国家，如韩国，日本等，伴随其迅速发展的经济，大量的土地资源非农化，导致生态环境被大量破坏，农业生产力降低。因此其应对政策主要着眼农用地质量提高与保证替代农用地数量，通常以经济规制为主是其政府的主要调控措施，例如：税收分享、购买土地保持权和可交易土地开发权等。而对欧美等工业化已经进入到成熟末期的国家来说，相关土地保护法律法规较为完善，土地利用系统的变动时期已经过去，目前处于相对平衡稳定的状态中，因此关注土地生态的社会性规制是其进行政策调控的主要方面，如：价值评估、强制税等，用以改善土地质量，保护其数量以及土地的生态维护。相比国外而言，我国的农用地非农转化在地方政府实际操作中存有差异，资源市场发育迟缓以及土地公有制等导致国外的农用地非农转化政策无法在国内直接套用，因此也就形成了自己的非农化政策〔1〕。

一、我国农用地非农转化概述

（一）我国农用地非农转化配置方式及过程

农用地非农转化的配置从理论上来看，其基本手段有两种：一为政府，二为市场。农用地非农转化过程中市场机制作为基础手段，政府协调与辅助是市场经济国家一般常见的手段，主要是其土地私有制决定的，而在我国，采用的是征用制加批租制的农用地非农转化制度。整个农用地非农转化的过程大致为以下流程：首先，国家为使土地所有权从个人转移到国家手中，而进行土地集体征收。其次由地方政府所代表国家，以出让或者是划拨等方式将土地使用权转交到用地者手中，这个过程是完成土地由农用转化为建设用地的过程。详情见下表：

（二）我国农用地非农转化配置方式下的效率

农用地非农转化的配置不同是由配置方式不同引起的。农用地损失在经济的发展中出现了两种不同的性质，代价性损失和过渡性损失。所谓代价性损失就是地方经济发展过程中的农用地非农化数量。所谓过渡性损失就是在经济增长的过程里，由于政府过错和市场过错而导致的原先可以避免的损失没能避免造成的资源损失。而这种损失又分为两种：第一种损失是在市场失误的条件下，没能将土地利用中的非市场价值包括到成本中造成的土地损失和过多占用。第二种损失是在政府失灵的情况下，土地价格胡乱膨胀导致的对土地的过渡需求从而引起损失。

1.我国农用地非农转化的市场机制与效率

土地资源和其他稀有资源一样，在传统的经济情况下，市场价格决定了他的配置，而土地的利用具有明显的外部性，具体表现在粮食的社会性和土地价值的多种性。在经济发展超快的现代，农用地非农转化的加速进展，土地外部性的特征就越明显。而传统的经济理论已经无法适用现阶段的资源配置，土地配置外部性的问题。而且我国现阶段的经济是脱胎计划经济的非完善型的市场经济。土地资源的问题日趋严重，而且我国的各种制度还处于不成熟阶段，所以我国土地的非农化市场一边面临外部性问题，同时也受到自身问题的困扰，由此可见，资源市场的失控问题还将不断扩大。

2.我国农用地非农转化政府干预与效率

政府介入农用地非农转化配置的必要条件就是市场失灵问题。尽管政府介入可以完善许多市场配置问题，但是从实践来看，其在实际工作中仍旧存有许多问题，其主要表现在以下两方面：第一，政府的过度干预很可能对市场资源配置的有效性产生影响。政府征地价格是既定的，在我国特有的农用地非农转化制度下，具有补偿标准以及强制性等特点，只要低于社会征地成本的价格就会使得一些征地方在利益的驱使下征用超过社会最优数量的土地，造成土地过度非农化。第二，政府无效性的干预并没有做到对市场失灵问题真正的解决。地方政府与中央政府在对于农用地非农转化的目标上存有这一定的差异，一些中央政府的多元化目标往往是地方政府所忽视的，如环境生态保护与粮食安全等；但是我国土地的产权制度还不完全，在这一情况影响下，政府的治理结构必然导致资源上的垄断，这种效应为某些地方政府为了自身利益最大化提供了直接背景。因此，政府无效的干预以及土地过度非农化产生的社会损失远远大于市场作用失灵的后果〔2〕。

二、我国农用地非农转化政策调控框架

政策分类的标准是政府政策调控，有根据性的结合实际选择有针对性的政策，我国农用地非农转化的过程中主要存有两大类问题，因此，政府的政策框架根据针对的问题，也分为了两类。

（一）内生性政策

内生性政策主要是针对于市场失灵的政策调控进行矫正。其命名方式是由农用地非农转化“外部性”的市场主体而引起的农用地非农转化过度特点。目前常见的我国解决市场失灵内生性政策为三类：第一，通过市场准入，供求关系调节等行政性的规定制度来确立约束市场对农用地非农转化的制度；第二，对农用地非农转化利益分配关系运用经济性规制改善，其主要包括：对于满足社会需要目标的土地利用进行奖励，对增加非社会目标的土地专用进行严厉惩罚；第三，对于土地的非经济性价值用社会性凸显，这点中，将土地的生态价值以及社会价值纳入土地保护法。

根据实践表明，这三类内生性政策均可以解决我国农用地非农转化过程中的市场失灵问题。

（二）外生性政策

外生性政策的调控是因为政府的不当行为导致土地过渡损失，是矫正政府失灵的一种调控。目前解决政府工作不当的政策有两种：第一种是激励性规制，提高中央和地方，地方和地方政府的农用地非农转化配置之间的竞争，激励地方农用地非农转化的发展。第二种是放松规制，引入各种机制制度，减少各种风险，主要还是根据我国经济发展趋势，完善各种规则、制度、政策，从各方面解决我国农用地非农转化的配置问题。

三、我国农用地非农转化政策改良建议

（一）内生性政策的改良建议

对于我国农用地非农转化的内生性政策改良有以下三点建议：

1.促进行政性政策的市场改良

在我国市场发育不完善的建设初期，我国内生性政策中的行政性政策占据了重要的地位，并且充分的引导与调控了农用地非农转化转用的需求。在我国土地公有私有制度并存以及市场多重体系的复杂社会格局下，政府设计出台了以批租制度加征地制度为辅助，土地储备调节政策为主的政策。此政策具有明显的我国特有的行政性质，对于我国双重土地所有制下的农用地非农转化转变交易以及市场主体间的供地关系发挥了良好的调节约束作用。但是，土地价值的显性化伴随着我国土地市场的改革进行，大量的土地非法入市，导致了土地市场频发的灰色交易情况。因此，行政性政策的改革调整迫在眉睫。就现阶段而言，我国的行政性政策改良可以适度的调整行政性手段对于农用地非农转化的干预力度，放松过度管制土地市场的自发性交易，对制度成本进行降低，才能发挥出市场的最大力量。

2.加强经济性政策的作用范围

由于长期使用以行政性策略为主体的措施使得我国一度经济性政策在土地非农化的转变过程中运用较少，作用不显著。而随着市场经济的确立，土地也作为资源进行市场配置，特别是地方政府的“土地财政”策略，是经济性政策作用凸显。税费以及补贴两方面均是经济性政策所包含的内容。相比较西方发达国家来说，我国目前对农用地非农转化产生的收益分配问题的调节力度不够，在补贴农用地非农转化收益运用补贴以及税费的手段也较为落后，直接导致在农用地非农转化收益分配中不同的权利主体之间有失公平性。因此，针对这一问题，必须在不同税目、税种、计征方式以及税率上进一步的改革完善现有的土地税收体制，以形成不同的配置土地资源的方式。其主要方式有以下两点：其一为包括城市土地，农用土地以及农用转非农用土地的增值税征收范围。国家在征用土地的时候，需要按照不同的税率不同的层次，不同类别用处进行征收。其二为新税种的设立。利用惩罚性土地税收进行土地征收。增加土地闲置征税，对于超过最高规定土地征收期限的进行处罚并且回收，但是农业用地以及非农用土地的税率以及时间需要区别开来设定。以上两点措施，在实际施行中有助于对追求利益而过度将土地转为非农用的行为进行遏制。

3.调整社会性政策的导向

对于土地的资源保护问题是我国政府一直关注的重点，因此，在整体内生性的政策体系中，社会性规制占有相当一部分的份额。我国政府在进行农用地非农转化的转型严峻形势中，其指定的土地保护仍发挥了良好的控制力。但是，我国目前的土地保护政策对于其数量保护有偏重，而不是对其结构以及布局的整体规划，对于其质量以及生态环境管理方面的力度重视程度严重不够，这点是不容否认的。因此，需要对政策内涵进行拓展，将土地生态环境保护与土地质量保证收入到政策监管的范围内，是农用地非农转化社会性政策的主流改革趋势，这样不仅可以调动各个层面的保证主体的参与性以及积极性，更能保证农用地非农转化转型过程中造成的无意义资源损失消耗。

（二）外生性政策的改良建议

1.对激励性政策作用范围进行拓展

我国农用地非农转化激励性政策，现阶段都存在很多方面的问题，如分税制财富集中效应以及行政委托激励扭曲。所以必须尽快建立起相关的考核制度，落实科学发展观，积极改进政府工作，以及转变政府在农用地非农转化中的角色，同时改善行政委托，利用土地基金改善地方政府对于农用地非农转化的收益，遏制地方政府短期逐利行为，真正达到土地均衡实用。

2.推荐放松性政策的实践与探索

对于西方国家相比，我国农用地非农转化放松制度目前还处于尝试初期阶段，如今有两种方式，第一种集体建设流转，第二种是土地利用的公共参与。根据放松规制的实施效果都有显著成效，对于政府的监督工作减少政府外部性的控制有很好的作用。虽然这种制度有了一个良好的开端，但仍需努力改善和完善，并且积极的探索下去。对于被征地的农民以及非政府组织力量，因为其融入程度不足，所以更需要给予很好的社会保障制度，要把机构和社会监督相结合，保障土地交易的合法和合理性〔3〕。

〔参 考 文 献〕

〔1〕金晶，曲福田.我国农用地非农化政策调控：理论分析框架的改良设计〔J〕.中国人口.资源与环境，2010，（11）.

〔2〕钱忠好.我国农用地保护：理论与政策分析〔J〕.管理世界，2003，（10）.

〔3〕新华社.国土资源部10日发布《2011中国国土资源公报》〔EB/OL〕.（2012—05—10）〔2012—07—12〕.www.gov.cn，2012，05.〔责任编辑：史焕翔〕