英法执政党对政府控制的比较分析

[摘 要]一个政党若想要是实现其自身的政治目标，势必要进行大选，以便获取执政权，从而成为国家的执政党。政党大选获胜的回报就是政府的职位和权力。因此有人认为，若一政党一旦成为执政党，该党就能够完全控制政府，从而获取政治利益，完成大选中许诺的政治目标。然通过对英法两国执政党与政府官员关系、政策的制定及对执政党的监督三方面方面进行考察比较后，发现执政党能够对政府施加影响并进行控制，但是没有哪一个执政党可以实现对政府的完全控制。

[关键词]执政党；大选成果；政策制定；控制

[中图分类号]D052 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）02 — 0023 — 04

[收稿日期]2014 — 01 — 15

[作者简介]孔婵媛（1990—），女，内蒙古呼伦贝尔人。硕士研究生，研究方向：人事管理研究。

一、英法两国政党制度比较

（一）法国“半总统半议会”的多党制

法国的政党制度萌芽于第一共和国和第二共和国，到第三共和国时期建立了多党制，真正开始政党政治时代。第四共和国时期主要是多党制的发展时期，期间出现了很多问题，为政党政治的完善铺垫了道路。第五共和国确立了由几个主要政党组建联盟轮流执政的多党制度。因为这些政党在议会的选举中的力量比较均衡，一个政党要在选举中获得多数，实现单独执政相当困难。戴高乐在国民议会授权之下重新组织政府，采取了扩大总统和行政的权力、削弱多党控制下的议会权限措施。从此在法国确立了“半总统半议会”的多党制。实际上是把议会制下的内阁总理的权力与总统之下的国家总统的权力集于总统一身。随着“半总统半议会制”的新的政治体制的建立，政党进行了整合，一些小党被排除在政治体制之外，出现了大党联合执政的政党政治格局。到20世纪90年代，参加议会角逐的政党只有15个，而实力较强的只有六个，这些政党形成左翼和右翼联盟，出现“四党两派”的政治格局，四个主要政党是社会党、共产党、保卫党联盟及法国民主联盟。前两党组成左翼，后两党组成右翼。法国开始出现左翼执政，或是右翼执政，或是出现“左右共治”轮换的情况。如1997年右翼总统希拉克和左翼总理若斯潘的共同执政。随着近些年政党间不断的合作与竞争而言，法国左右翼政党的意识形态色彩趋于淡化，正当竞争呈现温和化的态势。为争取中间多数民众支持，两大阵营的政策逐渐转向中间，从而表现出一种温和而不是极化的竞争态势。因此，法国形成了比较稳定的二元温和多党制格局。以下将要进行的比较将建立在此基础上。

（二）英国典型的议会两党制

英国是两党制的起源，是两党制国家中最典型的国家之一。19世纪中叶以来，英国一直由两大政党保守党和自由党轮流执政，20世纪初，保守党首创“影子内阁”，后来形成惯例，使两党制更加完备。到20世纪20年代，因自由党内部分裂，工党取代了自由党的地位，1924年以后，形成了工党与保守党轮流执政的局面。

英国的两党制是议会两党制，在议会下院选举中获得多数席位的政党成为执政党，其领袖由国王任命为首相，然后由首相推荐上、下议院中本党议员为各部大臣组成内阁；而在议会下院选举中获得次多数席位的政党则为法定的反对党，在野期间按照内阁的形式组织一套上台的班子，称“影子内阁”。这样，两大政党保证在国家政治体制中长期占据统治地位，分享掌握国家的权力。在这种制度下，两大党外的其他政党一般都不可能单独成为执政党。英国议会上院议员都是由贵族世袭或国王任命的，与两党选举关系不大。下院议员由选举产生，在议会获得多数席位的政党组织内阁，由该党的领袖担任首相，内阁阁员都参加议会，从而成为这一时期的执政党。

二、政党大选获胜的回报与政策倾向的比较

控制政府，对政府运用权力的过程施加影响，几乎是所有政党倾力追求的首要目标。政党之所以存在，就是因为它是一种想利用政治权力来实现自身政治理想的组织。所谓执政党，指的就是有能里控制公共权力的政党，而且特别是指控制了行政权力的政党。①因此，政党存在的目的之一就是为了能够控制政府掌握行政权力，从而使该党的意志得以实现。获得政党大选的胜利，是所有党派奋斗的初始目标，大选获胜的回报就是政府的职位和权力。通过分析法国和英国的大选成果和政策倾向，这个现象可见一斑。

（一）法国

1.政党获胜成果

由于法国的政党政治既不是单纯的议会制又不是单纯的总统制，而是半议会半总统制。因此，法国的这种政党制度要求政党必须获得两场选举的胜利才能顺利执政。登上总统宝座的政党意味着达到国家权力的顶峰，执掌政权。因此，法国政党把争夺总统的职位作为最主要任务。由于法国总统选举是选民普选，总统候选人不仅要在党内获得支持，还要争取党外支持特别是本联盟内政党的支持，才有可能获得更大范围选民的支持。宪法规定法国总统拥有任命总理权、举行全民公决权、解散议会权以及主持内阁会议，担任三军统帅的权力。政党要想成功控制政府不仅要在总统选举中获得胜利还要在议会中获得胜利。当议会中的多数派与总统同属一个派别时，多数派政党通过总统从议会多数派中挑选总理并组成政府，从而掌握行政权。当议会中的多数派与总统不属于一个政治派别时，多数派政党也要通过总统从议会多数派中物色总理，并由总理组成政府，从而掌握行政权，形成“左右共治”，历史上出现过三次这种情况。分别是1986、1993、1997年。因此，政党必须在议会两院选举中全力以赴，力求在选举中赢得尽可能多的席位。选举最终形成多数派与反对派，无党派无政治倾向的议员极少。法国是典型的“一朝天子一朝臣”。每当新的执政联盟上台后，都要彻底的改组从中央到地方的中上层官员，把本党或总统的亲信安插在各个重要岗位上。因此，法国的总统大选和议会选举的获胜回报是十分丰硕的。

2.政府政策倾向的转变

法国选举是十分频繁的，从而使竞选的主张在一次次竞选过程中逐渐得到完善和补充。一个政党的政策倾向始于选举，贯彻于执政。在竞选中，各政党为了在争取民众上占优势，一方面大张旗鼓地宣传自己的主张，另一方面又对其他政党的主张进行批评和攻击，对他们的批评提出反批评。这些批评起着非常重要的作用：一是它迫使提出主张的政党力图捍卫本党的主张的过程中自觉地对本党主张进行全面的论证，巩固党的政策主张的理论基础；二是使政党对提出的主张惊醒修改和调整以弥补不足，更好迎合选民的期望。“执政党的政策就是在这个过程中逐步形成、完善，逐步理论化、系统化的。”〔2〕

在大选成功后，执政党上台执政，就必须兑现曾经在选举中允诺过的政策。否则它可能会受到选民的质疑，支持率将会下降。这对于一个经常有选举的国家是不能想象的。而且，在大选获胜后，执政党有能力实现本党制定的政策，也必将逐步实现这些政策，以维护本党的利益。2007年法国总统大选萨科齐胜利的原因不仅仅是他的经济策略，而是对他移民紧缩策略的一个支持性的回应。可以说他的政策是对2005年10月巴黎市郊移民骚乱以来逐渐升温的关于检讨法国原有移民政策的应对主张，在他就任那一年法国国民议会高票通过“选择性移民法案”标志着萨科齐的移民政策主张已经受到了法国上层主流政治派别的支持，并以合法程序上升为了国家意志。

（二）英国

1.政党获胜成果

英国作为最早的两党制国家，而且是典型的议会两党制。英国政党选举主要体现在议会选举当中，议会选举通常为每4年一次。大选是选举最高立法机构英国国会议员的选举，英国的国会议员通常指下议院议员。选举候选人大部分为某政党的成员，大选的基本制度是简单多数选举制，即根据一党所占有的议员数量。如果一党拥有绝对多数的议员，则此党将组成下届政府，该党党魁则成为首相。该党也将正式赢得选举的胜利，这时该党也将获得组阁权，并获得对政府的全部权力的控制，该党集体控制权力，该党每个出任政府官职者不以自主的个人身份，而是以一个政党整体的身份来齐心协力地行使权力。根据传统的宪法理论，在英国政府体制中，内阁是最高的行政决策机构，由首相组建的由最资深的政府部长组成的正式体制。下面以英国2005大选为例，工党以160个绝对多数席位获得大选胜利，由托尼·布莱尔继续执政，自此工党已经连续三次获得大选胜利。布莱尔依据宪法具有组阁权，也就是有权组成对他领导的工党有绝对优势的政府。图1-1为2005年英国大选后布莱尔内阁的主要组成成员。

由此，可以看出英国政党大选获胜的政党，依法成为执政党，该党党魁为首相。该党胜利的回报就是由首相选取自己政党的党员组成内阁，领导政府进行活动。执政党掌握了政府的绝对领导职位以及制定政策的权力。

2.政府政策倾向的转变

执政党组织政府以后，接下去的活动，就是提出政策，运用权力，努力实现本党的各项目标和竞选期间做出的承诺。一党的政策主张的提出在政党参加竞选的时候就已经开始了，这也是一个政党能否获得选民支持的一个依仗。只有通过竞选获胜，顺利执政之后，政党进入政府，通过政府运作中的决策体现出来。“在两党制情况下，一党在竞选中获胜就能全部掌握行政权，以本党的名义想选民负责，这样，执政党就能在行政机构中比较一致地推行党和政府的政策，使政府明显地体现执政党的意志”。①以英国2010年大选为例，此次大选处于英国尚未摆脱经济衰退的情况下进行的，英国经济连续6个季度负增长，为1955年以来持续时间最长的一次衰退。因此，经济政策问题成为两党相互攻击的核心问题。对于“减赤政策”这一问题两党展开了激烈的争辩。时值英国工党不赞成大规模削减财政开支，认为应实施包括增加国民保险税在内的财政措施来压低财政赤字。而保守党则提出大幅度缩减财政开支以降低财政赤字，声称一旦在大选中获胜，今年内就要将财政开支压缩60亿英镑。那一年的大选，最终以保守党与自民党组建联合政府的形式落下帷幕，保守党卡梅伦出任首相。保守党虽未能完胜，但是却把工党赶下了执政舞台。在卡梅伦上台后，大力提倡紧缩政策。他呼吁二十国集团为了发展要采取“不受欢迎的政策”，这个政策指的就是严格的预算措施，虽然这是“艰难且勇敢的”，但又是必要的。为此，卡梅伦政府依然采取了很多措施，如英国联合政府的第一次预算宣布了两年期的暂停支付公务人员的薪金超过2.1万英镑的部分以及暂停福利储蓄的措施，包括暂停3年的儿童津贴和房屋津贴；对收入超过4万英镑的家庭减少税收抵免。直到今年3月，卡梅伦在西约克郡发表讲话称，英国政府在经济领域将继续恪守在过去几年中一直执行的紧缩财政政策。而且，英国也正在从2010年联合政府的紧缩经济政策中获益，比如目前就业率提高、政府财政赤字已减少大约25%，出口也开始升温。

通过上上述理论与材料的分析，可以看出政党大选之后，执政党会把政策转到自己的轨道上来，实现在政党选举中提出的各项目标和政策。从而体现政党的意志，获得选民的认可维持本党的执政地位，以期保持较高水平的支持率，从而实现下次大选的胜利。当然，这一过程也就是政党解决自己利益与公共利益之间矛盾的一个过程。

三、执政党对政府控制的比较

（一）法国

1.执政党与政府官员的关系

由于法国政党政治的复杂性导致国家元首往往与政府首脑不能出自统一党派，所以在对政府官员任命这一点来说是比较复杂的。通常分为两种情况：一是总统与议会多数派推出的总理人选不同属同一政党，虽然这种情况只出现过三次，但是法国的政党制度决定这种情况还是有可能继续出现的。在这种情况下，总统与总理分别承担不同的政府责任，都由任命政府官员的权力。所以哪一党派都没有可能通过对官员的任命而完全控制政府。（同样这种情况下哪一党派都没有可能通过对政策制定而完全控制政府，下文将不赘述）。二是某一党派既赢得总统大选又在议会选举中成为多数派。在这种情况下，总统、总理均出自同一政党，这时的法国政府就变成高度集权的政府形式。既有大权在握不对议会负责的总统，又有掌握行政大权的总理。总理有建议任免各部部长的权力，总统根据总理的建议进行任免，他们随政府的改组而进退，一名政府官员不能同时兼任议会的任何职务。法国的的部长包括：国务部长、部长、部长级代表和国务秘书。但是法国政府的行政人员种类繁多，主要包括行政机关的临时合作者、行政机关的司法雇员以及公职人员。以公职人员中的公务员为例，他们的“入口”是考试录用制，然后经过行政机关进行任命，任命取得公职人员地位的一个法律行为，“依据法国第五共和国宪法和1958年11月28日法令的规定，法国公务员的任命权限，根据公务员的地位不同，分属与总统、总理部长、省长和其他行政机关长官”②。因此，多数党派根本不可对政府所有公职人员进行任免，从而实现对政府的完全控制。

2.执政党与政策制定的关系

若总统和总理分属不同的政党，那么政策制定不能统一到一个政党之内。法国的决策方式是一种非集体决策模式，即政府首脑和部门首长在决策过程中起决定性作用，这样法国政府的日常政策选择就完全被执政党党员所控制。“法国执政党实际上是把法国政府变成了本党政策的加工厂和实验长，生产的‘产品表面上是国家政策，实际其主要‘原料是执政党政策”③。在政策实施的过程中借助执政党员又反馈给执政党，引起执政党政策的修正和完善。通过这一循环过程，执政党不断地实现着能量转换和自身的意志，从而体现执政的作用。这也就反映了法国一旦以一个执政联盟出任总统和总理的情况下是高度集权的，但是这仅仅是在执政联盟紧紧的抱在一起的时候，有时法国政府内部往往不是由单独一个党的党员，还有同联盟的，联盟的各党也有可能产生分歧，致使这个执政联盟不能做出同一的政策导致内阁动摇，就此来讲对于政策的制定执政党也是不能完全进行控制的。综合第一种和第二种情况，可见执政党还是不能在所有时期内完全控制政策制定。

3.对执政党的监督

法国政党权力在运行过程中受到多方面的监督，对执政党而言，它一方面对执政党的活动形成了一定的阻碍，另一方面却保证了执政党不致因腐败而失去执政地位。法国执政党不仅受到立法机关、行政机关、司法机关等权力体制的约束，而且还要受到利益集团、大众传媒、社会运动等方面的制约与监督，这些制约与监督不仅仅是名义上的，在事实上也是十分成熟的。这些方面的制约无形之中给执政党布下了一张网，一旦出现违法干预国家政权机关及国家事务或者任意变更国体或政体、政党腐败，违法乱纪现象时，就会采取措施以维护执政党形象，这样就能在客观上保证执政党权力运行的质量。

（二）英国

1.执政党与政府官员的关系

上文论述了英国的政党在大选胜利后，由获胜政党的党魁领导该党进行组阁，该党党首任首相一职，进行任命内阁的大多数成员都是具有国务大臣头衔的英国政府部门的首长。其内阁成员的全部或大多数是本党的议会领袖和资深议员；内阁成员与议员兼容，体现了一切权力来于议会的“议会至上” 的原则。执政党有决定首相和内阁成员及其去留的命运之权。就此看来英国政党政治下执政党是可以对政府官员进行任命的，但是英国的执政党的执政活动， 仅指执掌国家中央一级的行政大权。在英国中央行政机关，主要由两类工作人员：大臣和文官。执政党能够任命的官员指主要是大臣，他们提供政治领导。而文官是固有的，他们长期从事文职工作，不随执政党的变化而变化的。他们是长久的专业人员，在政治上必须严守中立。对于这部分官员的任用，采取的是竞争性考试制度。这项制度由来已久，“1854年《诺斯科特—屈勒味林报告》发表之后，开始采用竞争性考试制度，一遍录用最优秀的毕业生进入文官队伍”〔6〕。因此，仅就中央行政机关官员任命而言，执政党也是不能完全进行控制的。

2.对政府官员的控制

首先，是对本党成员在政府的官员的控制。执政党的政策和主张要通过进入政府的党员来执行从而实现执政党对政府的控制。进入政府的党员要对党忠诚，否则下次想以本党代表的身份当选是几乎不可能的。执政党就是通过这一机制实现执政目的。但政府一旦组织完毕，无论什么情况下，执政党都不能以组织的名义对政府发号施令，这是保证政府维持其全体公民代表形象的基本前提。〔7〕所以进入政府的党员必须以政府官员的身份活动，如果政党对党员的要求太具体，就会容易使二者之间产生矛盾。为了避免矛盾，执政党就不能对这些党员进行过多的干预与控制。因此，从这个方面来讲执政党没办法完全控制该党党员的具体行为，也就没办法完全控制政府。其次，是对非政治任命的政府官员的控制。这个问题就比较好解释了，英国的文官必须保持中立，他不属于任何一个政党，他的政治观点不能影响他们的决定，他们不得卷入任何党派的政治活动。因此，政党对这些政府官员是完全没办法从政治上进行控制的。只有在日常工作方面，通过内阁大臣对于他所属部门的官员进行工作指导。而且，英国的文官有固定的工作内容。是已经确定下来的下来的，内阁大臣对其工作的指导也被规范到一定范围之内了。所以执政党对于政府官员的控制也是在一定程度之内的。

3.执政党与政府政策制定的关系

首先，内阁大臣作为执政党选派担任政府要职具有不可动摇的的法定决策权。他们掌握一个部门的政策制定的权力，这种政策制定带有明显的政治性，因为他们必须代表本党的利益与施政目标。传统的公共行政模式下，文官的主要职责是负责搜集整理信息汇报给大臣，作为决策参考，然后无条件执行决策。这种模式是理想的行政模式，它“只是一厢情愿地表达了政府中各参与者应该服从的的规范”〔8〕，在现实生活中并不能得到百分之百的执行。第二，在英国，政府各部的大臣是“候鸟”，他们的职位常常发生改变。导致了他们专业技能缺乏，很少具有与新的政策领域有关的专业知识。与之相对应的文官则相对稳定，“他们能在政策与行政的某一方面逐渐掌握一门专长，大臣要在这方面与之竞争，如果不能说没有可能，也是有困难的”〔9〕。他们长久的任期、专业的技能、掌握的信息能够操纵政策的制定与执行，这样的条件下他们有可能捍卫部门应当优先考虑的事情，甚至可以反对最有势力的大臣。因此，大臣与文官之间既有相互帮助的一面；也有相互对抗的一面，例如，一个弱势大臣与一个强势文官群体的组合，就容易产生文官的是主要政策的提出者，大臣往往受制于文官。

不过，大臣与文官之间政策制定长期处于一种变化的状态，首相的行事风格、内阁大臣的强弱、文官团体的态度均有可能影响他们之间权力的运转。正如凯尔纳与克劳瑟合写的书中所阐述的：大臣与文官的权力的完全均衡在很大程度上取决于要解决的问题、当时的政治形式，以及文官与大臣的适应能力。大臣和文官显然都是政策制定过程中不可或缺的组成部分，因此，执政党并不能完全控制政府的政策制定。

4.在野党对执政党的监督

英国的在野党对执政党执政具有相当大的影响。在野党被称为“英王陛下忠诚的反对派”。在野党组成“影子内阁”，成员与内阁部门设置是一一对应的，也领取一定的工资，监督政府的运作，时刻准备对执政党取而代之。影子内阁通常通过弹劾、提出不信任案、诉诸媒体等手段影响执政党对政府的控制。如遇见议会辩论时，“影子内阁”的成员会对内阁成员的毛病和缺点进行攻击，使内阁的政策、法案不能顺利通过。如布莱尔政府时期，对于英军虐待伊拉克囚犯事件，首相布莱尔和国防大臣胡恩都分别在议会接受质询和道歉。他们的支持率也因此有所下滑，所以在英国，政府的行为一定会受到在野党的监督。从这一层面出发，执政党不能对政府进行完全控制。

综上，无论是政党政治比较复杂的法国，还是政党政治规范标准的英国，通过大选获胜后的执政党虽然能够获得巨大的权力，而且能够把政府的政策转向自己，但执政党不可能实现对政府的完全控制。因此，没有哪个民主政体下的政党可以实现对政府的完全控制。

〔参 考 文 献〕

〔1〕王长江，等.现代政党执政比较研究〔M〕.上海：上海人民出版社，2002.

〔2〕潘晓娟.法国行政体质〔M〕.北京：中国法制出版社，1997.

〔3〕陈元中，陶维兵.中西方政党执政比较初探〔M〕.北京：中共中央党校出版社，2007.

〔4〕比尔·考克瑟，等.当代英国政治〔M〕.北京：北京大学出版社，2009.

〔5〕李金河.当代世界政党制度〔M〕.北京：中央编译出版社，2010.

〔6〕钱瑞升.法国政府〔M〕.北京：北京大学出版社，2009.

〔7〕周淑真.政党和政党制度比较研究〔M〕.北京：人民出版社，2001.

〔8〕〔英〕格林伍德，威尔逊.汪淑钧，译.英国行政管理〔M〕.北京：商务印书馆，1991.

〔9〕俞邃.外国政党概要〔M〕.南京：江苏人民出版社，2001.〔责任编辑：杜 宇〕

① 比尔·考克瑟等.当代英国政治〔M〕北京：北京大学出版社，2009.329页。

② 王长江等.现代政党执政比较研究〔M〕上海：上海人民出版社，2002.79页。

③ 比尔·考克瑟等.当代英国政治〔M〕北京：北京大学出版社，2009.348页

④ 转引自戴维·威尔逊，约翰·格林伍德.英国行政管理〔M〕北京：商务印书馆.1991.88页。