人民银行县支行内设机构设置的有限推理

张俊文

《关于分行辖区县（市）支行内设机构调整的意见》（成银发〔2010〕150号）自实施以来，在规范县支行内设机构设置，促进县支行履职，合理配置人力资源等方面发挥了重要作用。自撤销发行库，设立基础业务股以来，县支行内设机构框架进行了岗位微调，并未开展过大规模的改动和重组，人岗匹配问题日益突出。按照建设“小而有为”县支行的思路，以进一步突出履职重点，加强对外履职导向，强化主要和新增业务职能为目标，将优化资源配置，整合职责相近、业务相融的内设机构，避免职责交叉与重复为抓手，通过提升履职合力，积极推进内设机构的综合设置以促进内部运行顺畅高效。在此基础上，形成了此篇调研文章，以供各位领导和同仁参考。

一、县支行现有内设机构运转状况

（一）县支行基础内部框架

目前，无库县支行一般设有2股1室：基础业务股、综合业务股和办公室，固定内设部门（领导小组）43个，年度专项工作临时设立的内设部门（领导小组）年均3～5个，基本覆盖县支行履行的相关职责。

（二）人员年龄分布简析

以嵩明县支行为例，进行股室人员分布与平均年龄细化分析，见下表：

从上表可以看出，支行人员结构相对老化，部分股室已经出现较为严重的人员断层，部分岗位胶着度过强，人员流动涩滞，大部分人员在撤销保卫股和发行股后，几乎未进行过股室调整，整体业务水平呈下降趋势。其中，45岁以下的干部职工均承担2个以上的岗位；40岁～52岁为正常适岗年龄段，但岗位经历普遍单一。胶着度偏高的岗位集中在国库会计核算业务、金融统计、科技管理、党政工会、公文收发、内审等业务性较强或是无过多固定工作量但不具备兼岗能力的岗位。

（三）县支行内设机构工作任务承担

1.机构类。按照规定，地州中支内设机构18类[1]，县支行仅为3类。两者对应的业务除部分上收的行政许可和处罚权限、外汇管理等外，虽然工作范围收窄，业务量相对减少，但履行业务种类基本相同。县支行的内设机构数却仅为地州的16.67%，限于人员结构，县支行内设机构无法增量细化，岗位的高度集中导致工作责任边界不清与履职负担过重。

2.职能类。基层央行承担工作职能分类共涉及6个大项96个子项，其中县支行对应上级部门需要实际履行职能63项，其中超过90%的项目包含的具体业务都已经突破的职能项目表述的覆盖范围，且大部分工作都含有1个以上的年度课题调研任务或是每月、每季度固定信息报送量考核指标[2]。在操作型业务下降的同时，调查分析型业务出现了大幅度的增长。

3.系统类。科技部门部署在州、市、县一级的应用系统81个。县支行涉及44个系统，日常需要操作集中系统28个、独立使用12个、运维4个，占到应用系统总数的54.3%[3]，人均需要操作2.32个系统，部分系统因密钥设置或是制度要求，属于固定用户系统，无法多人操作。在系统运维上，县支行计算机专管员几乎承担了全部系统中管理员的角色。

从机构、职能和系统三个维度的分析可以看出，在昆明中支党委下发《关于进一步加强辖内县支行建设的意见》之后，县支行职责得到了进一步的明确，发展方向和定位进一步明晰，但相应的功能职责也成比例上升，工作专业化的要求与多年人员补充断流的情况产生了矛盾。

二、内设机构设置存在的主要问题

（一）人岗不匹配

人岗不匹配的主要原因有三：一是知识、技能与能力不足。部分人员知识缺口较大，岗位技能单一，学习动力不足，能力日趋弱化，不能适应新时期的工作；二是岗位风险防控体系定岗本身存在缺陷。按照一般性规定，县支行的现行岗位中，除中央银行会计核算与发行基金会计核算存在硬性兼岗不能外，其余岗位都能够实现一人多岗。但《岗位廉政风险防范指南》为了强化对风险管控，对岗位进行列举式分布设置，减少了岗位变异性和风险度，但拉长了整个工作的线性流程，在岗人员基本被“钉死”，灵活性丧失；三是基础性业务与新型业务混合，提升履职难度。县支行每一个岗位都需要具备：计算机使用能力、业务知识整合运用能力、基础数据分析能力以及文字综合能力。实际工作中，人员能力或多或少有缺陷，且短板效应明显。新时期，工作难度提升，迫使个人工作技能过时、缩水，并缩短了几乎所有覆盖县支行业务、行政以及管理领域的知识和技能生命周期。

（二）人事不对应

主要体现在县支行工作内耗较为严重。大量的党政工群以及层级错位的意识形态建设工作集中在县支行。这些工作呈现碎片分布，不易集中处理，每星期耗费总工作时间1～2个小时，但零碎分散在每天的工作中，且临时性、形式化工作过多，拖累整体工作进度。同时，内部沟通协调机制匮乏，同一工作政令多出，找不到相应的统筹部门；同一数据反复报送，口径不一；大量无功而返且目的指向不明的数据调查工作繁重异常；笼统而缺乏操作性的考核指标等问题充斥在工作的黄金时间段，令人无所适从。内部损耗严重，在人员困境下，致使无法有效对外履职

（三）人酬不对等

本文撰写时，《事业单位人事管理条例》已经出台，2014年7月1日将开始执行。但时至今日，县支行人员身份问题依然没有解决。医疗、养老、保险等问题悬而未决。没有配套正常的薪资提升机制与物价和通胀现实脱节，收入分配完善政策出台之后，薪酬已多年未进行结构调整和增长。目前采用签订合同的方式，本职上还是演绎了人民银行聘用和雇佣的基础劳动管理关系，而近年来提倡“奉献”即所谓的无条件工作忠诚度作为一种理想形态，与现行的劳动关系在执行上存在分歧。导致在薪酬的激励体制[4]中没有对专业技术能力工资的凸现，存在“平行岗位层级”[5]的劣势。

三、有效管理幅度过窄的困境

这个问题比较复杂，简化来看就是：“说的人多，做的人少”。一个县支行需要多少管理人员，这需要明确。管理幅度宽化能提升组织效率，引申来说，在人员补充不足的情况下，减少决策层和管理层的人数，增加操作层人数，可能是目前能够释放人员活力效率最快、最有效的途径。

（一）管理幅度假设[6]（以嵩明县支行为例）

从下表可以看出，管理幅度动态变化，简单地说就是有10个人在管理9个人做工作，管理人员过多，效率较低。虽然县支行中层是主要工作骨干，但基于岗位和分工的原因，对具体工作还是承担不足。

上表中，假设一个县支行21人为例，减少管理层级，提升管理幅度，缩减干部职数，按管理幅度3～5的正常值，取平均数4，即是上表的情况。21个人的县支行，干部职数配备仅需要4～5人而已。目前从县支行一般配备的2个副科级、4个股级3个副股级的职数看，管理人员明显过剩。

（二）提升管理幅度的意义所在

1.大势所趋。对于县支行而言，管理幅度宽化的意义不完全在于提升管理能力，而是要在目前的人员条件下，释放工作活力，增加工作人手。其实，当前开展党的群众路线教育实践活动，嵩明县支行在自选动作中开展“领导一线兼岗”活动就具有提升管理能力和亲历亲为动手工作的双重作用。既能够深入一线、扑下身子，掌握新知识，学习新业务，理顺工作流程，及时发现工作中存在的问题，探索工作新模式，也能缓解人员供需矛盾，在工作中贴近干部职工，倾听群众心声，营造出和谐氛围。

2.长久之计。在人员退出机制空白与大规模人员补充不能，且缺乏聘用制人员填补工作缺口的情况下，领导负责一些具体工作并非权宜之计，而是一种效率高、操作性强、风险可控的好办法。鉴于目前县支行班子队伍均处于黄金年龄且多为岗位能手和业务骨干，为提升支行工作质量，何乐而不为呢？

3.榜样效应明显。在群众路线期间，职工反映了一个较为普遍的“四风”问题：认为一部分领导“清茶报纸二郎腿，闲聊旁观混光阴”，除了动嘴就不会动手。这种行为非常恶化干群关系，且负面效应明显，上行下效，情况就可想而知。所以，无论做什么工作，领导先要动起来，肯定是没错的。

（三）改善管理幅度的构想

为了保证决策、管理与操作三不误的要求，在改善管理幅度与领导兼岗的问题上应把握三点：一是注重实际情况。建议党组书记、行长就无需兼岗，或是兼一些宣传、党政、工群类的强化意识形态领导的工作岗位，而非具体事务，主要是作为县支行的“一把手”负责与政府及相关部门沟通对接；二是注重年龄结构。在兼岗上充分考虑年龄。建议根据工作强度，35岁以下的年轻领导干部至少需要兼2个以上的岗位，可选择1个具体事务多点与1个具体事务少点的岗位。建议主要方向负责调查研究、法律事务、金融稳定、货币信贷等工作。35岁至51岁的领导干部至少兼1个岗位，岗位选择无限制。51岁以上的领导，可以不再兼岗[7]。同时，在兼岗时要能够具体负责实质工作，而不能只是挂个帽子，挂个头衔。

四、县支行内设机构调整的两种思路

（一）架构重组

重新划分股室界限，重组岗位，进行新一轮人员分配。通过借鉴先进经验，精简科室，设立“大综合股”，或是设立“金融服务部与金融管理部”，以“两个股（室）”为基础，重新设置岗位，针对岗位的工作量和难易程度安排一人多岗，并以兼岗的常态化来弥补人手不足的现状。

（二）盘存提效

在不伤筋动骨的基础上，依托目前2股1室的架构，进行岗位重设，核心是柜面业务集中服务，配合有效管理幅度宽化，以“集中对外服务、强化金融监管”为主线来进行岗位重组，盘活现有人员，在分工上适当倾斜并预留聘用制人员补充口，以实现县支行履职转型的目的。

综合上述两种思路[8]，以嵩明县支行为例，笔者更倾向于“盘存提效”。因为基础业务股的设置是一个比较成功的整合，但由于形势变化，金融服务的拓展却集中在综合业务股。所以，目前在没有相应配套机制的前提下，架构重组易行难成，效果两说。而“柜面业务集中”的思路却已经在分行的指导下取得了较好的效果，且社会效用积极正面，是金融服务政府、服务民生的助力工程。

五、县支行内设结构设置的有限推理

（一）基本框架

按照“盘存提效”的思路，以2股1室为基础架构，引入管理幅度拓展以及人员效率活化的理念，围绕对外柜面业务集中的重心，对内设机构岗位进行重新分配[9]。

1.基础业务股。凸现对外服务职能，具体负责：国库会计数据集中系统、中央银行会计核算数据集中系统两个基础业务系统；负责账户管理、人民币流通管理、农村支付体系建设、金融IC卡工程以及内部财务管理。将账户开户、贷款卡颁发及年审、信用报告查询、金融机构代码维护、机构信用代码证颁发以及金融消费权益保护工作中的投诉受理流程归并到基础业务股的前台。

2.综合业务股。凸现货币信贷政策指导与金融管理职能，具体负责：货币信贷、“两管理、两综合”、征信体系建设、调查研究反馈、金融统计，强化执法检查以及金融事务协调的功能，基本脱离柜面业务，负责全行性调研工作任务。

3.办公室。凸现后勤保障职能，具体负责：日常公务流程，后勤保障服务，主抓应急、舆情管理、法律事务与保密工作，负责内审纪检、党政工群以及支行内部协调。关键之一是科技工作以及信息管理岗位要集中到办公室，专管员不再设置于其余两个股，A、B角均应设在办公室。

（二）规范名称

目前，商业银行设置综合部代替办公室，导致部分政府部门及民众对县支行股室履职范围从名称上难于辨析。建议进一步规范名称，保证清晰易懂且与职能对应，可采用金融服务部（基础业务股）、金融监管部（综合业务股）的名称，办公室可变更为事务部、党政工群部、行政部，或者维持不变。

（三）两种职位设置取向

1.维持现有结构。维持1个正科级、2个副科级、4个股级3个副股级的职数的前提下，主要由2个副科级的领导兼任具体工作岗位。可维持现有职位设置，无须进行较大变动。

2.变更现有结构。在5个管理人员的前提下，引入四个机制：竞争上岗机制、非领导职务机制、岗位分类定级机制与双向选择机制。2股1室的职数为1个正科级、2个副科级、2主任科员，不再设置股级的职数，剩余人员全部进入专业技术行列，并根据岗位分类定级，体现兼岗越多薪酬越高的要求，这个放在下一个问题分析。其中2个副科级、1主任科员负责管理2股1室，剩下1个主任科员根据监察室的设置，作为监察室主任来履行工作，采用竞争上岗的机制来竞聘职位。在股室人员的组成上，采用双向选择机制，由股室负责人来挑选人员组成效率较高的内部工作团队，各人员也可以自由选择股室。在组成股室之后，双向选择剩余的人员可纳入办公室，负责单一岗位或不安排具体岗位工作，从而在薪资上实现自然下降[10]。

（四）岗位分类定级的运用

岗位分类定级是已知的基层央行内部最具创造性的薪酬激励机制之一。其原理参考了马斯洛的需求层次理论，并将个人技能作为激励机制中强化因子进行固定。较为理想的岗位分类定级应该由岗位工资、技能工资和绩效三个部分构成，其中岗位工资是基础，兼岗越多，基础薪酬增加；技能工资是核心，凸现个人工作能力成长与技能更新，技能越新、越强能处理的工作越多，核心薪酬增加；绩效是考核关键，凸现内部管理的有效性，360度的综合评价，可以避免薪酬回馈机制的盲区。鉴于基层央行的特殊性质，在部分已知的文件中[11]，虽然只是将岗位分为了管理岗位、专业技术岗位和操作保障岗位三种类别，但已经较现在有了很大的提升。上级部门已经对岗位进行了较为透彻的调研，综合进行岗位分类定级、引入聘用制人员以及岗位工作指标量化等机制，料想不久之后，“多劳多得”这种天然的按劳分配的原则能够在基层工作中有所体现。

（五）强化重点风险管控

无发行库县支行主要风险还是集中在财务、法律事务、廉政、保密、人员安全以及突发性事件上。强烈建议上级部门上收财务费用，参考银监部门的管理模式，一举堵死财务问题和公务腐败的两个致命的要害风险口。法律事务岗单设，由行领导兼岗，并进行上岗证考核管理。保密工作由于高度信息技术化的形势所驱，应专设到科技管理岗位，由计算机专管员负责。人员安全则应在现有条件下，主要针对签订合同的聘用制人员，一定要按照要求购买“五险一金”以减少上级部门的负担，避免法律风险。突发性事件需要适时而制，应以提高敏感度和警觉性为重心，注重日常观察与防范。其余风险点，可参照《岗位（廉政）风险防控指南》进行归口管理。

（六）监察室的设置问题

监察室的职能特殊性和工作敏感性以及独立性的需求，应该选择单设，但目前仍设在办公室。建议还是单设，毕竟纪检监察工作从目前的态势看，事务日趋驳杂，且风险监察系统上线在即，还是单设比较好，也能够分担办公室一部分工作。参照过往的经验，单设纪检监察室，监察室主任设为副科级或是主任科员，监察室负责纪检监察、党风廉政、内审以及相关考核审批工作。在这里强调的是，监察室的构建成型是县支行工作转型的一个重点，建立综合型监察室指向三个目标：一是构建合理内部风险防控机制，实现合规性审计向风险导向审计和绩效审计转型；二是构建信息化的监察队伍，在风险监察系统上线后，应迅速将内审计算机辅助审计系统与之对接，将监察与审计统一；三是通过纪律监察和内审风控的基础性工作实现对县支行内部为民务实清廉的意识形态的统领和巩固。总而言之，是一个既要务实也要务虚的部门。

为了基层央行的发展能够行之久远，内设机构的改革已是无法回避，没有一点改革的精神，可能还是要在老路上折腾。当然，人民银行县支行内设机制设置的思路还有很多，笔者也只是抛砖引玉，只有通过各位同仁集思广益，才能将此项工作做得更好。

注释

[1]详见：《关于调整中国人民银行地（市）中心支行内设机构设置的指导意见》（银三定办[2014年]7号）。

[2]详见：人总行下发《内设机构调查表附表——基层行工作职能分类》调查中提供的目录，数据为人工统计，可能存在较小误差。

[3]数据来源：康文，王平：《数据集中背景下基层人民银行科技工作转型研究》，《时代金融》2014年总第543期，第262-263页。数据为人工统计，可能存在较小误差。

[4]激励机制的公式：M=V·E，其中V是效价、E是期望值，目前是M上涨的压力太大，而V过小，但E在膨胀的局面。M包含的是物质与精神的双重激励，而非传统的“钱”。

[5]平行岗位层级：技能、水平、表现不同，但报酬相同。且在县支行存在干多干少一个样、干好干坏一个样的问题。

[6]管理幅度值的基本内容和计算可参看：史蒂芬·P·罗宾斯著；郑晓明等译：《组织行为学精要（原书第五版）》，2000.11版

[7]年龄分段可根据各行情况，酌情选择，年轻领导应多承担繁重工作，年纪稍大的领导则应该适当考虑即可。毕竟，县支行也不是真缺人缺到这个地步。

[8]在上述两种思路之外，还有一些呼声较高的建议：如恢复发行库、上收财务工作、上收党政工群以及内审工作，但其中还是有太多的成本效益的考量以及权力疆界争夺的小算盘，不是太好运作，可供参考。

[9]这里列举“两股”或“大综合股”构成供参考：设金融服务部（大综合股）：负责行政事务、党政工团妇、会计财务、支付结算、国库经理、安全保卫、综合统计；金融管理部：负责货币信贷、金融稳定、征信管理、支付结算管理、核算管理等。

[10]双向选择的前提是，挑选人员的股室负责人必须精通业务，具有处理全股室大小事务的能力，以避免选择人员过渡集中，造成部分科室履职困难。

[11]目前，笔者能够查阅到的仅有《中国人民银行分支行岗位分类管理暂行办法（征求意见稿）》以及分行辖区开展试点部分单位下发的文件，资料不完全，未能覆盖岗位分类定级的全貌。