两型社会背景下的棕地再开发探讨

吴亚娜 杨君 刘长红 姚伦双 喻璐颖

摘 要：为了了解棕地利用现状、棕地形成原因，以及棕地再利用存在的问题，以湖南省宜章县为调查点，通过实地走访、测量以及问卷调查获取棕地基本资料。选取县城内部、城乡结合部、乡镇的典型棕地案例进行分析，总结了宜章县棕地形成的原因：市场竞争工厂倒闭；规划再次影响；工厂本身存在污染；采矿造成。笔者还对棕地再开发的模式进行了探讨，县城内部、城乡结合部、乡镇棕地采用不同的利用方式，并对再利用所获得的社会、经济、生态效益进行了分析。

关键词：土地利用；棕地再开发；效益分析；宜章县

中图分类号：X321 文献标志码：A 论文编号：2013-0568

0 引言

棕（褐）地的概念在各国并没有统一的内涵界定。美国超级基金的定义是：棕（褐）地为已被废弃的、闲置的或未被完全利用的工业或商业用地，其扩展或再开发受现有或潜在的环境污染影响而变得复杂[1]。Eisen总结棕地治理20年的发展，认为棕地治理已经产业化，且能带来很大的经济效益、社会效益与生态效益[2]。西方国家在棕地再利用已经积累了相当丰富的实践经验，从立法到责任承担，到再利用方式的选择都值得中国借鉴[3-8]。随着中国城市进程的发展以及两型社会建设的要求，中国学者和研究者也开始注意到这类土地的利用。但是，国内外研究方向存在差异：一方面源于国内对棕地问题严重性缺乏认识；另一方面是对棕地治理实践的不足，导致国内现有研究不够深入[9]。

公众参与是国际上土地利用规划的一个基本原则，公众参与不仅平衡了公众利益与土地产权主体权益的关系，而且为规划的实施打下了良好的基础[10]。从两型社会的角度出发，反映公众对棕地再利用建议调查以及区域性的棕地情况调查非常有必要，这对丰富中国棕地再利用的研究以及对两型社会土地合理利用提供对策有很大的实用性。

因此，笔者主要针对一个特定区域内的典型棕地调查资料进行分析，总结特定区域棕地形成的原因，以期为当地棕地再利用提出对策和建议。

1 材料与方法

1.1 调查中“棕地”一词的定义

英国鼓励新的城市建设尽量在以前被开发过的土地（即“棕地”）上进行，美国则是场地中存在的或疑似存在的污染是界定“棕地”的关键特征[11]。各国从本国的发展特点出发，对棕地的定义也不同[12-14]。广义上讲，棕地指已开发、利用过了的土地，而绿地指未利用过的土地[15]。综合文献的阅读以及实际需要，本次调查将棕地定义为：因为存在一定程度污染而已经废弃，或因有潜在污染危险而未充分利用的土地。比如：废弃的工厂、矿区、加油站、仓库、机场等。本次调查棕地的范围不仅是指城市内部，也包括位于城乡结合部、乡镇等地。

1.2 调研设计

从棕地环境条件、棕地基础设施、棕地基本情况、社会经济状况4个方面，了解棕地利用现状。

1.3 数据来源

本研究的数据主要来源于课题组2012年7月—2013年5月的实地走访、测量及问卷调查，以及宜章县统计年鉴。

1.4 研究方法

对棕地现状调查的分析主要是根据数据统计，结合文献查阅，从生态、经济、社会3方面分析棕地再利用的效益，同时总结棕地再利用的方式，为棕地再利用提供对策和建议。

2 宜章县棕地案例分析

2.1 宜章县概况

宜章县（棕地调查分布示意图，见图1）地处东经112°37'—113°20'，北纬24°53'—25°41'，位于湖南省东南部，邻接广东省。东界汝城县、资兴市，南邻广东省乐昌市、连州市、乳源瑶族自治县、阳山县，西连临武县，北靠郴州市。宜章县有湖南的“南大门”、“有色金属之乡”、“煤炭之乡”之称。地质勘探初步查明有9类36种矿藏，广泛分布在全县20多个乡镇，尤以煤炭著称，是全国100个重点产煤县之一，已探明的表层储量达1.28亿t，目前可开采量5069万t，主要分布在梅田、麻田、浆水、长村、杨梅山、关溪等乡镇，钨、锡、铅、锌、锰、锑等有色金属资源储量也较大。宜章县地处南岭山脉中段北侧，地质构造较为复杂，各种矿产资源丰富，采矿活动强烈，属地质灾害易发区。2012年全县境内已发生的地质灾害种类有崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等地质灾害隐患点69处，受地质灾害威胁人员达12000人。

2.2 典型案例现状分析

2.2.1 宜章县食品加工厂 由表1可知，湖南省宜章县食品加工厂位于宜章县城内部，距最近的经济中心仅200 m，离107国道仅100 m，经济位置和交通位置优越，基础设施完善。同时，工厂前面为玉溪河，环境较好。此宗棕地的面积约为5000 m2，周边为居民区，周边的社区比较旧，居民的受教育程度高，同时劳动力资源丰富，人均年收入在5万元左右，居民购买能力强。但是，此宗棕地的再利用遇到的两大问题是：（1）当地规划——玉溪河改造计划；（2）工厂内部老员工的安置补偿问题。在工厂倒闭不久，当地出台了玉溪河河段综合治理项目，但迟迟未执行，加之工厂内部员工的安置补偿较高，阻碍了开发商对此宗棕地的投资。

2.2.2 宜章县非凡饮料厂 由表1可知，宜章县非凡饮料厂位于宜章县城边缘，面积约1000 m2，位于S324国道和村道的交汇处，交通方便；工厂前方建成了建成集住宅和建材市场为一体的南大门市场，左边为1个新住宅小区，人口密集，附近居民受教育程度较高。此块棕地附近公共场所和休憩的场所较少，但位于2条河交汇处，自然条件好。由于此块棕地面积较小，对棕地所有者的补偿高，开发商看不到投资的利润，此块棕地现在处于低利用率的状态。此宗棕地的再开发需要政府一定程度上给予支持，吸引开发商投资。省道S324线及宜章大道项目的开启，将会促进此宗棕地的再利用。

2.2.3 宜章县糖酒厂 由表1可知，湖南省宜章县糖酒厂位于城乡结合部，宜章县罗家山村内。虽位于丘陵，但是相对高差不大，内部平坦。这里交通便利，环城公路已经修到此，而且糖酒厂离S324仅约500 m，距离县城约3000 m，村道直接通往省道，交通便利。这里逐步完善的公共设施以及相关规划的支持，将会吸引大量的资金，这将加快此宗棕地的利用。此宗棕地位于宜章县新城开发区域内，双溪新城综合开发项目将在这里建设行政中心、文化中心、商业中心和生态休闲中心，同时G107宜章绕城公路工程项目、省道S324线及宜章大道项目也将会大大促进此区域的发展。如果宜章县糖酒厂再开发利用为政府办公用地，这与城市规划吻合。

2.2.4 宜章县汇丰加油站 由表1可知，宜章县汇丰加油站位于宜章县城乡结合部，距县城约10000 m，邻G107。汇丰加油站主要是京珠高速公路的修通，生意锐减，经营利润降低而倒闭。此宗棕地附近多为当地居民，人口较少，受教育程度也偏低，各种配套设施不齐全。虽然有交通要道经过，但是由于位于城乡结合部，此处居民多为自耕的农民，购买力不强，加之市场对此类土地的需求不大，此宗棕地的再利用比较困难，现在处于低利用率的状态。

2.2.5 宜章县杨梅山煤矿与煤田镇煤矿区 由表1可知，湖南省杨梅山煤矿位于宜章县杨梅山镇，受采矿影响，采矿点未得到及时的回填，造成杨梅山镇大面积的沉陷，众多居民楼成了危房。宜章县梅田镇煤矿区也面临着同样的问题。县政府出于对沉陷区人民群众的生命财产安全考虑，出台相关政策以保障人民群众的利益。划定杨梅山采煤沉陷规划红线，位于红线内部的居民被列入搬迁范围内，并划分补偿等级。搬迁政策只是考虑了一部分的居民的问题，在红线范围外房屋和耕地出现问题的村民的困难并没有得到解决。杨梅山镇人口由原来鼎盛时期的7000人，减少到约3500人。杨梅山煤矿区棕地再利用需要对采矿区进行土地整理和复垦，以及对红线范围外受采矿影响的危房进行补助。

3 棕地形成原因

从典型的棕地案例分析，宜章县棕地形成的原因主要有4类。

3.1 市场竞争，优胜劣汰，工厂倒闭

大部分工厂倒闭后，只有工厂的小部分比例进行再利用，基本处于低利用率的状态。开发商对这类工厂进行再次利用或开发的成本较高，需要进行开发和整理，同时还要解决工厂遗留员工安置等问题，这远比拿1块新地的成本要高，在很大程度上阻碍了开发商的投资。

3.2 规划和政策的再次影响

合理的规划和政策促进土地的合理有序利用，但是当规划进度太慢或有变化时，会影响土地的利用。宜章县糖厂受玉溪河改造计划而影响了其再利用。再如宜章县汇丰加油站，由于京珠高速的通车，导致经营效益不好而倒闭。

3.3 工厂本身存在污染，对周边的居民生活影响很大

宜章县非凡饮料厂直接把污水排入河中，影响了下游居民的生活，不合民意搬迁形成此块棕地。加之开发商看不到投资的利润，影响了其再利用。

3.4 采矿造成的棕地

宜章县是一个资源大县，回填措施不到位以及掠夺式的开采方式，加上监管力度不够，非法开采的工厂多，造成土地塌陷，形成了大片棕地。公众参与意识不够，民众对棕地不了解，未能充分参与到棕地的改造当中来。受采矿影响，瑶岗仙-赤石-杨梅山、麻田-梅田-浆水两地是地面塌陷、山崩滑流重点防治区。

4 棕地再利用及效益分析

目前，大部分棕地在不改变其用途的基础上再利用，节省成本；或简单改造后，作为仓库，但利用率低，只有很小的一部分再利用。为寻求城市用地与耕地的平衡以及符合两型社会建设的要求，棕地再利用将会得到更多重视，再利用的模式也会增多。

4.1 县城内部棕地再利用

宜章县碳酸钙厂位于宜章县城内部，交通和经济区位都较好，县城内部居民的购买能力强，倒闭后经土地整理和修复，对其进行了房地产开发，既改善了当地的环境，同时也获得了较好的经济效益。宜章县食品加工厂，位于县城内部，此宗棕地的面积约为5000 m2，周边的社区都比较旧，如果建成高层住宅，视野开阔，环境优美，交通便利，离经济中心近，将会受到购房者的喜爱。此块棕地开发成高层住宅，将会提高附近宗地的价格，保护当地环境，改善当地社会治安状况，也将提升政府的形象。位于城市内部的棕地，再次开发有较高的经济收益，类似于这类的棕地可以考虑开发成房地产用地，减少城市规模扩大对耕地占用。

4.2 城乡结合部棕地再利用

中山岐江公园原是中山著名的粤中造船厂，北京798艺术区原是北京国营电子工业老厂区，上海世博会也是在浦东上钢三厂和浦西江南造船厂的基础上建成，这些旧工厂大都位于城市郊区，有较好的区位条件，然而再次开发需要一笔巨大土地整理费用，在一定程度上阻碍了开发商的投资，在政府的支持下再开发成公园或工艺园区等公共用地。宜章县糖厂，在县城新区规划范围内，拟将建成新区政府用地，周边地区的基础设施的不断完善，将增加棕地周围土地的价值，带动相关产业的发展，同时也将提升政府在当地的形象。同样位于县城周边的宜章县非凡饮料厂，也可以开发成公共用地。类似这类位于区位较好，但开发商又不愿投资的棕地，政府可以再开发成公共用地，既能改善当地的环境，在一定程度上也能满足居民的精神需要。

位于城乡结合部，但是并没有在新城规划范围内的棕地，区位优势不明显，开发商不愿对其投资，整体上再次利用困难。在调查的过程中，同样位于湖南省宜章县G107国道旁的未丰加油站，现作为煤炭仓库；浙江省绍兴市绍兴县孙端乡皇甫粮库，环境较好，现已用作为村名的活动室；湖南省邵阳市邵东县两市镇的铅银铜回收厂，现也在原来的基础上再利用成房屋装饰工厂。像这类位于城乡结合部，区位优势不明显，重新整体开发成本高的棕地，可以发挥其租金低、交通较方便的优势，就地利用，节约成本，较少对土地的浪费；再利用可增加就业岗位，带来一定的社会经济效益。

4.3 乡镇矿区棕地再利用

唐山对煤炭采掘塌陷区进行改造，成功的建造了优美的生态园；赤峰市元宝山矿区生态恢复工程在实施三年时间内取得了不错的成绩。类似宜章县杨梅山镇和煤田镇这类因采矿而塌陷的土地进行土地整理和复垦，对沉陷区进行生态修复，恢复农田和土地，可以增加林地和耕地，提高种植面积，增加粮食产量，给当地居民带来一定的经济效益；宜农则农，宜林则林，能在一定程度上恢复土地的生态功能，保持水土，防风固土，能有效地改善棕地及其周边环境。恢复土地原貌，排除安全隐患，保障当地居民安全，具有极大的社会效益，同时也能提升政府在百姓心目中的形象。

5 结论与讨论

宜章县棕地形成原因主要有四类：一是市场优胜劣汰，工厂倒闭；二是规划或政策的再次影响；三是企业有污染，被迫搬迁；四是采矿业造成的棕地。同时，法律法规不完善以及监管力度不足，都促使了棕地的形成。棕地的再利用需要政府、研究机构、开发者、民众等多方位人群的加入，仅依靠政府或市场机制并不能解决问题，同时也需要土地利用规划和城市规划等有计划有条理地进行棕地再利用。棕地再利用涉及多方的利益，是一个复杂的过程，然而中国政府相关部门职能模糊，没有1个专门的部门或机构对这类土地进行管理，监管力度不够，使得中国在棕地再利用进度比较慢。棕地再利用可以带来很大的社会经济生态效益，今后可以在棕地再利用的效益分析上予以完善，选取适当的方法对棕地再利用所获得的效益做进一步分析。

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