我国农村土地信托的风险及其防范

【摘要】农村土地信托在现阶段具有风险，包括信托主体的风险、操作风险和系统性风险。应针对风险采取相应的防范措施，如完善农村土地信托登记制度和信息公开制度，加强国土部门对土地信托的监管，建立土地信托监察人制度以及完善信托中介机构建设和社会保障机制等方面。

【关键词】农村土地信托 风险 防范措施

土地信托作为一种新型土地流转方式，在我国农村土地流转实践中发挥着越来越重要的作用。然而，土地信托的信托客体是农村土地承包经营权，其本身不是完全的物权，其设立、处分、转让、收益等均存在法律上的限制，同时土地信托的主体比较多元，包括农民、信托机构、受托人乃至政府等，并涉及到农业生产、土地制度、农民生活保障等多个方面。因此，相较于一般的财产信托，土地信托的信托中的风险更应值得重视。在我国目前法律没有相对应的规定的情况下，对农村土地信托的风险进行分析和评估并有效采取防范措施，是制定和推行农村土地信托制度的关键。

一、我国农村土地信托的风险

农村土地信托存在的风险主要包括信托主体的风险、信托运营过程中的操作风险和系统性风险。

（一）农村土地信托的信托主体的风险

第一，拥有土地承包经营权农民是信托委托人，一般而言，农民对土地信托的认识以及在维护自身权益方面存在不足，其权益易遭受损害。首先，在信托设立之时农民土地被强制流转，在我国，农村土地信托项目的促成者实际上是政府，地方政府为了政绩会积极干预土地信托项目的实施，就有可能出现类似于“强行征地”的行为；其次，农民的信托收益无法保证，信托机构利用其信息、专业优势以及政府的支持，在信托设立时压低农民的信托收益，而且，由于信托设立后，信托财产和委托人产生时空上的脱离，[1]作为委托人的农民无法亲自对土地进行经营，无法清楚了解信托项目的经营状况，导致其利益受损；最后，对农民的后续保障不足，农民在其土地被流转之后，其生产生活、社保和就业等都将受到影响。

第二，从事农村土地信托业务的信托公司也承担着风险。农地信托的受托人主要是指信托机构，其面临的风险由主要有：第一，信托财产存在权利瑕疵，因土地承包经营权在期限和用途上均有限制，信托机构无疑承受着相当大的风险；第二，投资失误，信托机构需要对土地的情况进行详细的调查和了解，对市场有全面、正确的分析和评估，并以此进行信托投资活动，当然，信托机构也同样承担着投资失误的风险。

（二）农村土地信托的操作风险

农村土地信托的操作风险主要包括信托项目运营过程中受托人不合规操作的风险以及擅自改变土地使用用途的风险。农地信托的受托人除了需要具有相应的资质外，同时必须具有敏锐的市场观察力以及丰富的土地管理经验，而并非所有的信托机构都有驾驭农地信托的能力，同时由于农地信托所涉及的行政审批、备案事项较多，存在着信托机构规避监管、不合规操作的情况。

此外，存在着擅自改变土地使用用途的风险。土地承包经营权是一种受限的物权，未经依法批准，不得将所承包的土地用于非农建设。信托机构不得为追求利润而违反法律的规定，擅自更改土地用途；地方政府也不得借土地信托之名，在土地承包经营权信托中裹胁农村集体建设用地和宅基地的非法，变相搞工业开发区和“小产权”房建设。然而相较于农业利润的微薄，进行房地产开发无疑会带来丰厚回报。若信托机构在利益面前难以拒绝，疏于防范法律风险，那么就会发生违法违规使用土地的现象，这就会对国家、对社会公共利益造成的严重损害。

（三）农村土地信托的系统性风险

系统性风险包括市场风险和政策、制度风险。其中市场风险是指，土地信托的方式，一般是由信托公司向投资人募集资金，由地方政府向农民征收整合土地资源，交给专门的农业经营公司经营。信托项目仅能够进行农业建设，其价值创造来自于规模化连片后，由专业服务机构增加投入，提高土地的科技化、集约化运用而带来增值，但是农业企业及项目的盈利能力普遍不高，仅靠农业生产是很难带来足够的增值额的，且农产品价格波动较大，这种情况下就产生了信托项目的盈利风险。

农村土地信托的制度风险主要是指我国农村土地信托的法律制度体系不健全，立法中并没有明确对农村土地信托的规定。何况我国农村集体土地的所有制本来就是所有者与使用者分离的，在这种情况下继续设立信托制度，其委托人、受托人的法律关系、权利义务究竟如何，很难有一个明确的定论。同时，农村土地信托的政策风险是源于其制度风险的，因为法律上没有规定，所以其运行很大程度是靠政策的支持，然而，相较于法律，政策是极不稳定的，极易出现朝令夕改的情况，而且每个省甚至每个地区的具体政策都不一样，这样的政策风险也是我们不得不考虑的问题。

二、农村土地信托风险的防范

通过对农村土地信托风险的分析，笔者认为，应当在上述法律框架内，从如下几个方面着手对风险进行防范：

（一）完善农村土地信托登记制度和信息公开制度

首先，应建立土地信托信息公开制度。其应当包含以下内容：一是公开土地承包经营权人的土地承包经营权信息，包括承包地地段、承包期限、土地用途等。二是公开信托机构的执业信息，包括其设立情况、公司章程、人员组成、企业信用及信托业绩等。三是公开信托事务。信托机构应当将其受托的土地承包经营权的管理状况定期向外公布，并及时将信托经营收益情况向土地承包经营权人和土地信托受益人汇报。

其次，应完善土地信托登记制度。信托财产登记制度可以明确信托财产的权属和性质，明确当事人的权利义务，确保信托关系的稳定，最终确保交易安全。[2]将土地信托制度列入土地经营承包经营权的法定形式中，可以为农村土地承包经营权提供更多安全可靠的流转方式和平台，同时应当将登记作为土地承包经营权成立的法定要件，从而保证土地承包经营权的顺利进行，保护信托当事人的权益，减少法律纠纷。

（二）加强对农村土地信托的监管

第一，强化国土部门对土地信托机构的监管。对土地信托的监督主要体现在对土地信托机构运行监督上。因为受托人所负的管理义务是一种债务，如受托人违反信托本旨而为不当的管理或处分时，理论上受托人仅负债务不履行的责任，所以信托法乃特别规定加重受托人的责任，以保护委托人及受益人。[3]农村土地信托不仅是一种土地流转方式，也是一种金融产品，需要综合运用金融监管手段和土地管理手段进行监管。现阶段，在金融监管部门已经对信托投资机构建立了普遍有效金融监管的前提下，农村土地信托的监管的重点应是对土地的管理，需要强化国土管理部门的作用。

第二，设立信托监察人制度。《信托法》只在公益信托中规定了信托监察人制度，信托监察人的主要职责在于监督受托人的信托行为，对受托人作出的信托事务处理情况及财产状况进行报告等，保证信托目的的实现，保障受益人的受益权得到有效保护。在农村土地信托法律关系中，作为委托人的农民由于其权利和自身能力有限，为保证其利益的实现，亟须第三方的信托监察人的介入来保护其合法利益，实现委托人的信托目的。因此，土地信托也需要建立统一的信托监察人制度。

（三）促进农村土地信托的配套机制建设

为缩短农民和信托机构在知识、谈判能力的差距，平衡各方利益、降低风险，有必要设置土地信托服务机构。土地信托服务机构和土地信托机构不同，它是给土地信托双方当事人提供相关的服务信息，如信托可行性评估、土地供求信息中介、土地价值评估等，以及提供安全可靠、利益均衡的交易平台。为保证土地信托服务机构的独立性，其地位应当是土地信托法律关系外的第三人，它并不能干涉土地承包经营权人和信托机构的土地信托事务。农村土地信托服务机构的日常经营活动也应纳入政府监管的范围。

此外，要完善农地信托委托人社会保障机制。保障土地被流转的农民的基本生活，固然需要国家从宏观层面上进行设计，但从土地信托制度本身来看，亦可以通过一系列的微观制度设置来保障农民的基本生活。如参与土地运营的公司优先录用土地被的农民，以保障其就业与收入；对于年老的或者年幼的、无劳动能力的农民，可以适当增加其信托收益；信托机构、土地运营机构可以利用其资金优势，与村集体合作，积极参与农村合作养老保险以及农村合作医疗保险。

参考文献

[1]徐孟洲.信托法[M].北京：法律出版社，2006，81.

[2]董慧凝.信托财产法律问题研究[M].北京：法律出版社，2011.125.

[3]赖源河，王志诚.现代信托法论（增订三版）[M].北京：中国政法大学出版社，2002.28.

作者简介：郑海峰（1990-），男，汉族，山西临汾人，就读于中国政法大学民商经济法学院，研究方向：经济法学。