中国启动新型城镇化征程

胡明刚

3月16日，中共中央、国务院正式公布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（下称《规划》）。这份30多章合计3万多字的文件无疑将成为今后一段时期中国城镇化建设的纲领性文件。实际上，一年多前的2012年12月，就已经传出国家已经制定出城镇化相关政策草案。如今，该项规划终于掀开神秘面纱。

目前，中国常住人口城镇化率为53.7%，但户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与中国相近的发展中国家60%的平均水平。新出台的《规划》提出，到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，并实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口落户城镇。据国家发改委副主任徐宪平介绍，根据这个核心目标，未来6年总的常住人口城镇化率需提升6.3%，年均提升1.05%，户籍人口城镇化率提升9%，年均提升1.5%。

《规划》还称，大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过五年。特大城市可采取积分制等方式，设置阶梯式落户通道，调控落户规模和节奏。同时，改革户籍制度，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，还原户籍本来的人口登记管理功能。并且建立居住证制度，全面推行流动人口居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件挂钩的基本公共服务提供机制，并作为申请登记居住地常住户口的重要依据，城镇流动人口暂住证持有年限累计进居住证。

根据《规划》，中国还将全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万～100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万～300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万～500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。

《规划》提出，要把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向。在中西部资源环境承载能力较强的地区，要培育发展若干新的城市群，如成渝、中原、长江中游、哈长城市群等城市群，引领国土空间的均衡发展，培育区域新的增长极。

在3月19日举行的新闻发布会上，徐宪平介绍说，目前我国东部地区京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，但这些地区现在面临的生态环境压力和国际竞争压力在加大，需要调整优化转型升级。反观中西部地区，资源承载能力相对较强，人口较少，但潜力却没有得到发挥。另一方面，从城市布局来看，目前我国1000万人口以上的城市达到了6个，500万到1000万的有10个，100万以上则有142个。大城市的人口数量与环境综合承载能力之间的矛盾越来越大。

《规划》另一新颖之处，就是同时也布局了城市建设投融资机制改革。在本次《规划》中，值得一提的是，《规划》提出要建立规范透明的城市建设投融资机制，在建立健全地方债券发行管理制度与评级制度同时，允许地方政府发行债券以推动城镇化建设。另外，还将鼓励创新金融服务和产品，多渠道推动股权投资，提高直接融资的比重。

财政部副部长刘昆表示，下一步财政部将重点做好3点工作。一是加大地方政府债券支持城镇化建设的力度。依法赋予地方政府适度举债权限，完善现行地方政府债券制度，探索一般债券与专项债券相结合的地方政府举债融资办法。二是推广使用“政府与社会资本合作模式（PPP）”。对消费者付费的城市基础设施建设，积极推广使用PPP模式。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明的方式，事先明确收益承诺机制，吸引社会资本参与城市基础设施建设。三是进一步加强地方政府融资平台公司管理。切实规范地方政府举债行为，厘清政府与企业关系，正确引导市场预期，防范和化解财政金融风险。

3月23日，在“中国发展高层论坛”上，徐宪平具体阐释了走中国特色新型城镇化道路需要重点实施的五大任务：一是有序推进农业转移人口市民化；二是优化城镇化的布局和形态；三是提高城市可持续发展；四是推动城乡发展一体化；五是改革完善城镇化发展体制机制。

在此次论坛上，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民对可能产生的城镇化热潮发出警示，地方在十八大以后各方面对推进城镇化的热情特别高涨，但由于认识不一致、做法很不相同，存在着一哄而上的倾向，所以亟待中央来纠偏。否则，看起来可能轰轰烈烈一时提高眼前的增长速度，但是负面的效果却很大，中长期会带来很多的危害。

此外，杨伟民还指出，推进城镇化最主要是要把握好两个分工，一个是市场和政府的分工，要坚持市场在资源配置中的决定性作用，发挥好政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。第二是要处理好中央和地方的关系，中央制定大政方针，确定体制框架，确定城镇化的总体战略布局，地方按照这样的大政方针来扩大工作。