后体系时代地方实施性立法的定位

葛群

[摘 要]地方实施性立法是衡量地方立法质量的一个重要标准。地方实施性立法具有实施性、针对性的特点，同时具有保障立法合理性和对法律、行政法规细化的功能。我国地方实施性立法仍然存在着一些问题，影响了地方实施性立法价值和功能的实现。地方实施性立法的完善主要通过以下几个措施：明确中央和地方立法权的划分，确定地方专属立法权；坚持立法为民；提高立法技术和扩大立法空间。

[关键词]实施性立法；立法时机；立法重复；专属立法权

[中图分类号]D927 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）04 — 0071 — 02

地方立法是我国立法的一个重要组成部分，2011年中国中国特色社会主义法律体系的正式形成，使得地方立法迈入了一个新的历史进程，同时也要求地方立法能够进一步的加强自身功能。地方实施性立法作为地方立法的一种重要类型，对地方立法的发展起着至关重要的作用。地方实施性立法在地方立法的数量相对较多，也最能反映地方立法的问题，如何提高地方实施性立法的质量，进而完善中国特色社会主义法律体系成为我们一个重要的课题。

一、 地方实施性立法的内涵

地方实施性立法是地方立法的一种类型，在地方立法中的数量相对较多，也更加能体现出地方立法的质量。关于地方实施性立法的含义，根据《中国人民共和国立法法》第64条的规定，地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。地方立法分为三种类型：实施性立法、创制性立法和自主性立法。地方实施性立法，即地方立法机关根据宪法和法律的精神、贯彻实施法律和行政法规的规定，依据本行政区域内的实际情况对法律和行政法规中的法律规范予以明确规定的地方性法规。

根据地方实施性立法的含义，我们可以总结出地方实施性立法的几个基本特征：第一，实施性。实施性立法强调具体、细化法律、行政法规中的法律规范。“实施性法规不能是对国家法律、行政法规的全面重复，不是对相关上位法规定的简单汇编。实施性法规是国家法律、行政法规的延伸、细化和补充，其主要任务是依据本地实际情况，根据解决本地实际问题的需要。”〔1〕第二、针对性。地方实施性立法必须针对地方实际，地方立法的特色就是地方性，立法的精神就是为了解决地方实际问题。地方实施性立法最典型的特征就是实施性，更是与地方立法的宗旨是保持一致的。要针对地方实际，就不能单纯为了追求立法数量和质量、或是保持与上位法的一致而重复立法，要立足于地方实际情况和具体需要。

地方实施性立法的两个显著特征彰显出它独特的作用。“地方立法的功能、作用如下：1.细化实施作用；2.沟通弥合作用；3.修补充实作用；4.生成创新作用；5.特殊调节作用；6.权力控制作用。”〔2〕地方实施性立法作为地方立法的一种类型，当然的具有上述几项作用，但同时又具有自身独特的社会作用。具体体现在以下几个方面：第一，保障立法的合理性。地方实施性立法在中央立法的框架内进行细化和规定，通过在本地方实际的运用中，可以得出是否中央立法能做到有效实施，保障立法的合理性。第二，对法律、行政法规的细化。通过地方实施性立法的具体规定，使得地方能够更好的落实中央立法的精神。“实施性立法只能对上位法中已有的规定进行细化，不得在上位法没有规定的情况下自行做出规定，也不能在上位法已有规定的情况下超越上位法规定的范围和幅度做出规定，更不得做出与上位法相违背的具体规定。实施性立法并不能创制新的权利义务规范。”〔3〕

二、地方实施性立法的立法时机

通过制定地方实施性法规来对法律、行政法规加以细化和补充，使实施性法规能够发挥自己的作用成为地方立法工作的重要任务之一。在有些法律、行政法规施行不长时间，地方立法机关往往对其进行起草工作，进而制定地方实施性法规，或是立即根据法律、行政法规的修改来修订地方实施性法规，这样造成的结果就是在地方实施性立法过程中，对于要解决的地方问题不够明确，最后制定出的实施性法规的地方特色不突出，最后勉强通过的实施性法规质量也不能充分保证。这就要求在制定地方实施性法规时，要能够准确把握实施性法规的立法时机，这样才能提高地方实施性法规的质量，发挥地方立法的作用，节约立法资源。地方实施性立法是为了执行上位法而出台的，因此根据上位法的精神和地方实际情况，实施性法规的立法时机可以有以下几种：

首先，法律、行政法规中有明确地方授权的。法律、行政法规中有明确条款关于地方制定实施性法规或者具体办法的规定。又分为授权性的和命令性的。例如《中华人民共和国妇女权益保障法》中第53条规定：省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法制定实施办法，这就属于授权性的规定。对于这类规定的内容，是否制定实施性法规要由地方自己来决定，依据本地区实际需要以及条件是否成熟来决定。另外一种是命令性的。要求地方立法机关要制定与法律、行政法规相适应、配套的实施性法规或是具体办法。其次，没有明确授权规定。在法律、行政法规没有规定对地方是否作出制定实施性法规的规定的，应该在法律、行政法规施行一段时间后再研究是否需要制定实施性法规。在地方立法的实际运作中，准确把握实施性立法的立法时机，不仅对提高立法质量有重要作用，同时也是科学立法、民主立法的要求。要切实选择当前本地区时机成熟的立法项目，加强立法项目的前期试验，从而发挥实施性法规的功能。

三、地方实施性立法存在的问题

自1979年以来，地方实施性立法在地方立法中的作用越来越突出，由于本身独特的“实施性”的特征，在地方实际中的运用最为广泛，也更加能反映出地方立法的问题。随着我国立法工作的加强，中国特色社会主义法律体系已初步形成并且逐步完善，早期的立法模式也已经逐渐被淘汰，立法质量被越来越多的关注，成为评价立法工作的一项重要指标。但是不少地方立法观念还没有转变过来，地方实施性立法照抄照搬上位法条款过多的现象比较突出，在体系结构上以及条款的设置上追求大而全，不能体现地方特色、解决地方实际问题的条款比较少，概括起来说，地方实施性立法的问题主要表现在地方立法的抄袭、立法重复。

“改革开放20多年来，我国立法取得了较大的成就。但是，随着立法数量的日益增多，法律、法规和规章之间的重复和互相抄袭现象时有发生，特别是地方立法就更为严重。据从事立法工作的人估测，地方立法重复中央立法者，约占地方立法的70%-90%。”〔4〕地方立法的重复主要体现在地方实施性立法中，在法规条款中照抄照搬上位法，没有对本地区进行实际深入的研究调查，脱离实际情况，降低了立法质量，也浪费了立法资源。地方实施性立法的重复现象主要有以下几个表现：第一，在内容方面，直接对上位法照搬照抄，甚至是大量重复其他同类地方实施性立法。第二，在法规的条文结构方面，有些地方实施性立法简单重复上位法的立法文件，追求大而全。有些地方实施性立法忽视了从法规体例上对国家法律、行政法规的补充、细化功能。这就会使地方实施性立法不能很好的发挥补充、细化的功能，从而形成了重复立法，小法重复大法，地方立法重复中央立法，片面追求大而全的局面。

“抄袭既包括抄袭法律、行政法规和部门规章，也包括下位地方立法“抄袭”上位地方立法，还包括“抄袭”其他同级别省市的地方立法，有时还可以在上位地方立法中发现下位法的影子。”〔5〕立法抄袭包括内容上的简单的拼凑，直接照搬照抄。形式上的直接套用其他法律文件的结构形式。这种抄袭现象使得地方立法的针对性不强，也影响了地方立法质量的提高。我国各地区经济发展水平不同，对于处理各地区复杂事务的要求也都不相同。如果只是简单的在上位法的法律规范中添加“地方”这样的词语的话，这就使地方亟待解决的实际问题被掩盖起来，尽管制定了地方实施性法规，也不能突出地方特色，也不利于社会主义法律体系的完善与发展。

四、地方实施性立法的完善

在实践中，地方实施性立法的立法工作中要克服两种弊端：立法重复和立法抄袭。这两种形式使得地方实施性立法的制定失去意义，因此根据我国地方立法的发展状况以及法治发展阶段，要解决以上出现的问题，可以从以下几个方面来寻找路径：首先，明确中央与地方的立法权划分，确立地方专属立法权。地方立法机关在制定实施性法规时，不能准确把握好尺度，要么过于保守，要么过于激进，这样导致的后果就只能是对上位法照搬照抄或是重复。明确地方专属立法权，能够使地方立法机关在合法的范围内对地方的立法权有个清晰的认识，在一定程度上可以促进地方立法机关在合法的范围内进行大胆创新。因此在进行地方实施性法规的立法工作时应该按照事项性质来划分。明确中央与地方立法权的划分，对于相同领域内的，中央立法与地方立法可以互补，各自调整一部分。涉及地方利益的，同时也是地方急需要解决的事项，地方可以先行立法，这也是地方立法真正的价值所在。

其次，不能简单地以立法数量作为立法质量的指标，而是要从公民基本权利以及公平正义出发，做到立法为民。地方实施性立法具有及时性和可操作性，更应该把握社会问题与时代特征，因此地方立法创新要以围绕维护社会公平正义，保障公民基本权利为主题，进一步提高立法质量和权利保护范围。一方面要正确处理行政权与公民权利的关系，因为地方立法大多贴近民生，实施性法规更是大多数属于行政管理方面的立法，法规里面的某些条款可能是某些机关或的主张。不正确处理行政权和公民权利的关系的话，制定出的实施性法规不能解决地方事务。另一方面，对于专属于国家立法权的事项只能由法律规定，地方立法无权作出对公民自由的剥夺和限制。这是在地方立法应该注意的一点。

最后，提高立法技术、扩大创新的立法空间。在以往制定实施性法规主要是为了追求立法结构和体例的完整，最后往往形成大而全的立法模式，立法重复和立法抄袭现象严重。如何提高立法技术，也成为现在急需要面临的问题。提高立法技术首先要从提高立法人员的素质，建立一批专业素质高的立法人员着手。建立专业立法人员制度，由于我国在选拔专门立法人员时缺乏一定的法律规定，就使得在实践中，专门立法人员的素质和专业技能存在落差，从而影响地方立法技术和立法质量。提高立法人员的专业技能，加强理论的研究与交流，定期进行理论知识的进修，为提高立法人员的专业素质提供良好的条件。

〔参 考 文 献〕

〔1〕郭俊.准确把握地方实施性法规的立法时机〔J〕.人大研究，2009，（02）.

〔2〕沈关成.对地方立法权的再认识〔J〕.中国法学，1996，（01）.

〔3〕崔卓兰，于立深.地方立法实证研究〔M〕.知识产权出版社，2007：10-11.

〔4〕〔5〕孙波.试论地方立法的“抄袭”〔J〕.法商研究，2007，（05）.〔责任编辑：陈玉荣〕