政府与市场新型关系下政府职能转变研究

董丽丽 张耘

摘要：自党的十八大和十八届三中全会以来，党中央关于政府职能转型、政府与市场新型关系等最新精神指导下对政府职能的重新定义，结合海淀区政府在促进中关村企业发展的实际情况，给出政府今后如何继续深入开展相关工作的重点，并提出进一步完善现有工作的措施与路径，进而为政府与市场新型关系下，政府职能转变提供有益借鉴。

关键词：政府职能转变；北京中关村；企业

中图分类号：F123

中关村是北京乃至全国的科技创新中心，其不仅拥有清华、北大等顶尖学府，拥有中科院等一流科研院所，还拥有包括世界五百强、大型国有企业、前沿科技公司在内的众多实力雄厚的企业，然而，在高速发展的同时，中关村也面临着企业流失这一普遍性问题。面对这一现状，如何加强与企业之间的联系、更有针对性地解决企业所面临的难题，在减少企业流失的同时，更好的为企业服务便成为政府亟待解决的问题。在此基础上，进一步探索如何加强企业间的区域创新协作、降低企业的运营成本，为企业的发展营造更为良好的生态环境，这也是十八届三中全会以来，政府与市场新型关系指导下，我国建设人民满意的服务型政府过程中所面临的重要议题。

一、政府与市场新型关系下政府促进经济发展职能定位

本部分主要从以下两个方面进行分析。

（一）人民满意的服务型政府建设中政府职能的重新界定

目前，正处于我国经济和社会转型的关键时期，正确处理政府与市场的关系，使政府管理“有形之手”与市场机制“无形之手”有机结合起来。这是转变政府职能的核心问题，也是深化行政体制改革的关键所在。胡锦涛同志在党的十八大报告中强调：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”之后，十八届三中全会进一步提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”

正确处理政府与市场的关系，需要注意以下几点：

第一，政府的性质和结构决定了它在直接的生产和商业活动中不具有民间企业所具有的市场适应性和竞争力，因此，它应当尽量从市场活动中退出，更不应直接经营企业和干预企业的人财物和产供销决策。

第二，真正适合政府起作用的是市场失灵的领域。政府应当在建设有利于创新的经济制度和社会环境，确立竞争规则和维护市场秩序，提供公共物品，组织重大共性技术的开发等方面发挥自己的作用。

第三，政府必须依据上述原则明确自己的职能定位，减少对科研和生产活动的干预，做好自己的份内工作，才能真正推动我国企业的健康发展。这就要求政府进一步放权，将企业回归市场本位。这并不意味着政府在市场中无所作为，完全退出市场，而是要实现职能转变，即从微观的直接干预层面退出，更多的从中观和宏观方面引导市场发展，运用市场经济条件下的宏观调控方式，而非计划经济条件下的指令性计划。在服务型政府视角下，政府的作用更多的体现为沟通协商、危机处理以及资源整合，即科学的宏观调控、有效的政府治理，同时简政放权。要在加快向服务型政府转变的同时，为企业营造一个良好的经营环境，包括法制建设、制度建设、行政审批和企业跨区域协调机制、企业的合作平台建设、科技创新方面，联合研发、科技成果转化等途径的畅通。

（二）海淀区政府在服务企业、充当政府与企业之间桥梁中的重要作用

海淀区政府在企业引进和企业管理方面的主要职责可以概括为两个大的方面：

第一，招商引资，即发现和吸引园区发展所需要的企业并通过各种途径和方法将其引入园区。在这一层面需要依据政府的相关规划，从战略层面布局，有目的、有计划的引入园区需要的企业。

第二，扶持和发展园区现有企业，通过更好的服务和政策留住企业。在这一层面要求海淀区政府做好服务工作，加强与企业的联系，了解企业的需求，积极解决企业所面临的问题。不仅包括日常的成产经营和生活方面的问题，还包括企业的未来发展战略与资源调配、海淀区企业的产业结构的合理性与产业链的形成，及其与个体企业之间的互动。同时需要营造企业发展的良好环境，包括企业经营环境、政策环境、金融环境、创新生态环境和人才环境等。

二、中关村促进企业发展的若干建议和具体措施

本部分主要从以下两个方面进行分析。

（一）进一步发展和完善企业服务政策的总体方向

进一步发展和完善企业服务政策的总体方向主要分为以下三个方面。

1.依据企业相关需求，对现有各方资源和平台进行系统性整合

目前，北京市中关村吸引了一大批全国乃至全世界的大企业，逐步形成了以“总部经济”为主要特征的产业集群优势，企业无疑在此种趋势中扮演着重要角色。正是出于这方面的考量，在企业的经营需求服务机制中，主要集中于有利于促进总部经济发展的几大平台的建设，其中一些平台建设并不属于海淀区政府的职能范围，有一些平台建设已经有相关部门出台了相关政策正在建立，有一些已经初具规模。这里，海淀区政府相关部门更多的是以企业的需求和发展为出发点，对相关平台中尚未建设以及尚未与企业形成有效对接的平台进行系统分析，希望以此为契机，将现有平台和资源进行系统整合，同时弥补其中缺失的环节，逐步形成系统、全面的企业需求服务长效机制。

2.整体提高公共服务资源的质与量，建立解决企业相关需求的长效机制

经过对企业代表先后进行的座谈等实际调研，发现企业在生活中所面临的主要需求集中在公共服务和户籍两大方面，这也是北京市各区县企业所普遍面临的难题。目前北京市、各区县出台的解决方案中大多是对重点人员采取适度照顾的方式，优先解决符合条件的相关人员的子女入学和户籍等需求。然而，从北京市现有发展来看，教育、医疗、住房等公共服务资源相对紧缺，如果单从提高优先级的角度，无法形成解决这一问题的长效机制。这种紧缺来自两个方面，一方面是资源的绝对数量有限，另一方面则是优质资源稀缺。因此，要想从根本上形成解决这一难题的长效机制，也应从这两个方面着手，即一方面通过建立专项基金、技术援助等方式提高现有教育、医疗等的服务质量，一方面通过合作办学、合资建房等途径扩大公共服务资源的数量。从而更为有效地解决了日益增长的企业需求与有限的公共服务资源之间不可调和的矛盾。

不仅如此，以上措施也是缓解企业员工对京籍的迫切需求的有力抓手。京籍与非京籍的主要区别就在于公共服务资源的配给不同，特别是教育、医疗、住房等方面的差距成为企业员工对京籍产生迫切需求的主要原因。同公共服务资源相同，京籍也属于有限资源，仅依靠提高优先级来解决户籍问题只能是局限于小范围内的暂时性解决方案，而通过提高和增加公共服务资源的质量与数量来缩小非京籍人员相关方面的差距，则在一定程度上缓解了企业员工对于京籍的迫切需求，可成为解决户籍问题的长效抓手。

3.做好企业的跨区域协调工作，推动企业又快又好发展

不同于科技园的其他企业，企业因为规模和业务发展的需求，跨区域协作已经成为其主要特征之一。这种跨区域协作主要包括：与其他国家或地区的企业进行合作；企业在其他国家或地区设立分部；企业需要在其他国家或地区设立研发基地和生产基地等。特别是当企业规模进一步扩大，受制于中关村以及周边地区土地、交通、生产经营成本等方面的限制，在丰台、顺义等各区县以及北京周边的河北、天津等地建立新的生产基地和工业园区等逐渐成为继续保持“总部经济”优势的同时，解决中关村等地区资源有限性的重要举措。然而，跨区域协作涉及到各区域政府相关部门之间的配合与协调，单靠企业自身的力量往往事倍功半。这就需要从政府层面进行快速、有效的沟通，才能为企业的跨区域协作打造一条方便、快捷的绿色通道。作为招商引资的窗口单位，海淀区政府可以在其中发挥更为积极的协调作用。

（二）促进企业发展的具体措施

经过作者以座谈会等形式先后对大型企业和中小型企业进行的分类调研，企业的主要需求来自于两个方面，即以生产经营场地、审批程序等为主的经营方面的需求，以及以员工子女入学、户籍申请等为主的生活方面的需求。之前，海淀区相关部门已经就这两方面进行了有益尝试，在之后的工作中，应进一步借鉴国内外先进经验、结合目前工作进展，将相关措施逐步体系化和制度化，从而建立政府服务企业的长效机制。

在政府服务企业方面，硅谷是典型的成功案例。中关村创业园区被称为中国的硅谷，其在企业发展方向、产业布局、产学研结合等很多方面，皆于硅谷有着诸多相近之处，我国政府在发展中关村创业园区的过程中，也积极借鉴了很多硅谷的成果经验。纵观硅谷模式，政府在硅谷的成功中发挥了重要作用，这不仅体现在政府对企业发展的直接支持，更体现在政府对企业创新环境的营造上，即充分发挥服务纽带的作用，包括形成项目对接服务纽带、创新信息服务纽带、新型资本运作服务纽带、人才培养和人才引进的服务纽带。

结合硅谷的成功经验与对企业需求的调研结果，本研究认为可以从以下几个方面建立长效机制。

1.企业经营需求的服务机制

主要可以概括为几个平台的整合与建设：

第一，企业项目对接服务平台建设。重点关注关系到大企业未来发展的重要因素和领域，提供项目对接服务。建立企业与高校、科研院所之间的密切合作，建立企业研发基金，由企业来确定科研项目的方向和题目，由科研院所等进行公开招标，建立企业与学校之间的资源共享和科研协作。

第二，企业专利池与专利共享服务平台建设。在现有平台的基础上，以中关村企业为基础，构筑北京乃至全国的专利池和专利共享平台，存进企业科技成果转化和产业化，同时提供科技成果的专利申请与知识产权保护相关服务，以便于国外高质发明等专业的专利公司相抗衡。

第三，企业人才培养与人才引进服务平台建设。针对企业招聘人才方面遇到的困境，尝试建立企业与高校、科研院所之间的实习生制度，将企业作为学校和科研院所学生寒暑假以及毕业生实习的合作单位，吸引清华、北大等知名院校的学生来企业实习，为双方提供加深了解的机会，或是与学校和科研院所合作进行博士后培养，建立企业与高校人才培养和引进的长期合作机制，逐步建立企业人才培养和引进服务平台。

第四，企业联络与网络综合服务平台建设。针对Windows、Mac等电脑操作系统以及手机、平板电脑等操作系统开发企业服务软件和客户端，及时发布各种信息，以及日常的沟通联络。也可通过微信、QQ等软件进行即时沟通，建立及时了解企业需求的长效机制，通过特定渠道，指定专人处理。同时，以企业为切入点，建立年审等相关事务的网上综合服务平台，为企业提供融咨询、申报、审批为一体的网络一站式服务。同时，建立企业网络资料库，即时更新和积累每年的相关数据，为企业进行再次申报等提供方便快捷的资料查找功能。此外，以全区企业服务体系为基础，建立投资促进服务档案库，明确服务需求与供给，强化项目签约、落地、投产、达效全程跟踪和服务体系。

第五，企业招商空间信息共享平台建设。针对企业落地和发展过程中对厂房、办公场地等空间资源的需求，对现有空间资源进行系统，建设招商空间信息共享平台。根据南部、北部、西北部等区域开发情况，重点关注楼宇、待开发利用的土地块等信息，明确各区域可用于招商的空间资源，以便顺利承接项目落地，以及保证重点产业未来发展空间，积极开展空间资源配置创新。这一平台的建设，有助于进一步创新土地利用方式，挖掘土地利用潜力，配合区重点产业布局和发展，优化空间资源，提高土地的利用效率。

第六，企业科技服务专业采购电子平台建设。“喀斯玛·科苑商城”是针对专业的服务科研采购与配送的电子商务平台，其通过专业平台网上采购试剂耗材，承担了科研管理、政府采购、市场交易等多项功能，是首家国内科技服务专业网购平台。该平台上线运营以来不断完善，已经实现了“下单、审批、验货、报销有据可查，责任明晰，过程简便，控制严密”的流程规范，极大的方便了科研项目的相关报销程序。然而，目前此平台主要提供生化试剂与耗材，业务范围还不够广泛。此平台的主建设方为中科院直属企业北京中科资源有限公司，因此，可以利用中关村的地缘优势，由海淀区政府搭建合作平台，更多地丰富“喀斯玛·科苑商城”的交易物品，从而以企业为开端，搭建一个科技服务专业采购电子平台。

第七，企业跨国经营的服务平台建设。针对企业境外上市、融资及合作等方面的需求，完善境外投资合作国别（地区）指南和产业导向。简化投资合作核准手续。为企业人员赴境外开展投资合作项目提供便利。加强外汇金融支持，鼓励国有企业积极争取外汇资金集中运营管理试点。打造服务企业、联动发展平台、完善信息交流、资源配置、专业服务功能。

2.企业生活需求的服务机制

第一，形成企业子女入学的教育促进专项资金，建立企业与学校互助模式。企业员工子女入学一直是企业在生活方面的突出需求，企业形成子女入学的长效机制的需求十分迫切。因此，可以尝试通过建立企业子女入学的教育促进专项资金、企业为对口学校提供技术服务和产品等方式与周边学校建立长期的合作关系。

第二，引导和鼓励企业与各地区名校合作办学，探索校企合作新路径。海淀区的教育结构存在一定问题，其中，高等教育资源丰富，但中小学教育资源相对紧缺、优质教育资源总量与人均量不平衡。这也是北京市各区县存在的普遍问题，特别是海淀区中关村地区，聚集了大量高端人才，其中博士、海归人员、高级管理人员等占比很高，他们对子女的优质教育资源需求更为强烈。因此，海淀区在优质教育资源方面的竞争尤为激烈，压力也很大。朝阳区近几年来采取的“引进名校、扩大优质教育资源供给”的政策，鼓励黄冈中学、北师大附中等名校引入朝阳开设分校，同时借鉴厦门一中、华中师大一附中等名校的办学理念、优质人力资源和教育科研成果引入朝阳区，对有发展空间的学校进行改良，取得了良好的社会效应和成果。对此，海淀区政府可以借鉴朝阳区的各项措施，做好与教委的沟通工作和与企业的搭桥工作，对企业进行系统调研，之后，依据各企业的职工需求，选定合适的地点，探索企业参与政府投资与各地方名校名校合作办学的方式，来有针对性地缓解企业对于子女入学方面的迫切需求，同时，也是响应北京市政府《鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见》中提出的鼓励和引导民间资本进入教育、医疗等社会事业领域的最新精神。

第三，制定企业服务医疗互助计划，建立企业医疗保障的长效机制。除了教育，看病难也是企业员工生活方面所面临的重大难题，针对这一问题，之前实行了对部分企业的体检卡政策，收到了很好的效果，但此种体检卡只限于小范围，并不能解决企业员工看病难的根本问题。因此，也亟需制定企业服务医疗的互助计划，即建立企业与相应医院之间的特定合作关系，由企业向医院提供发展资金、技术服务以及产品等相关支持，医院为企业员工解决部分看病需求。从而构建相对稳定的医疗长效机制。

通过搭建企业与学校、医院等基础公共服务机构的互助平台与长效机制，对企业和园区都意义重大：首先，通过提供资金和技术等方面的支持，企业与学校、医疗单位等建立起互相合作、互帮互助的长效机制，从而有助于解决企业面临的子女入学等迫切需要解决的难题。其次，企业通过建立相应教育基金、技术和产品支持等方式为学校、医院提供资金、设备以及技术等，用以提高区内教育、医疗等相关公共服务的整体质量和水平。再次，以企业为切入点，逐步扩大园区其他企业与公共服务资源的互助范围和力度，通过企业资助学校、医院等公共服务单位设立分校、分院等路径，探索园区企业与公共服务新型合作模式，从而增加公共服务的数量和服务范围，最终实现以园区企业带动公共服务发展的新路径，为政府职能转变提供有益尝试。最后，通过企业服务政策，进一步落实海淀区镇政府的整体工作规划，以及我区、市政府的相关产业发展布局。企业服务政策是为了整体工作设想服务，是海淀区相关职能部门整体战略部署、建立于企业之间的长效合作机制的有益尝试。

第四，人才合作引进专项基金与博士后联合培养，建立人才引进长效机制。招聘不到合适的人才以及人才流失也是企业面临的一大困境，这其中既有待遇方面的问题，也有户籍等方面的问题。因此，应有政府部门牵头，协助企业建立人才合作引进专项基金，专门用于与国内外高校、科研院所进行博硕士等高端人才的联合培养，有针对性地培养人才，从而有效保障了企业招收人才的数量和质量。

与此同时，有实力的企业还可以申请博士后工作站，与高校联合培养博士后，如此不仅使博士毕业生和企业都有两年的互相磨合期，同时，由于博士后出站人员不受进京名额限制的相关规定，也为博士生留下来之后户口的解决提供了有力保障。

3.加强园内企业交流与合作，促进企业间协作的文化建设

建立大企业间、大企业与小企业、企业与政府之间的沟通渠道和长效机制，例如领域峰会、交流服务平台等。

第一，企业交流服务平台。企业交流服务平台主要为企业提供在线咨询、政策参考、传送文件、产品展示、业务交流等服务，同时建立科技管理部门、高校、科研单位、企业多方联动协作机制，实现志愿专家和科技人员与企业在线顺畅交流，针对企业提出的具体问题，研究解决方案，创造合作机会。

第二，企业联谊制度。企业联谊制度以企业联谊会为依托，根据会员及其所在企业的实际需要开展各项活动，其中主要包括沙龙联谊、学习咨询、休闲娱乐、慈善公益、合作项目等几个方面。主要包括：围绕企业经营与管理中的各种实际问题举办各类研讨会、茶话会，交流与研讨工作与生活中的各种课题与难题，在会员所在的企业间开展考察活动，交流经验，共同提高；与其它企业家社团组织进行联谊活动；请专家学者或著名企业家作报告， 举办各种专题讲座、论坛；为成员单位的企业发展、融资扶持、管理提升提供咨询、诊断的服务平台；每年举行5次～6次较大型的专题讲座、论坛等活动；经常依照会员所在企业的不同领域与专业，有针对性地进行分组活动。

第三，企业峰会制度。每年依据园区企业发展动态和国际、国内最新趋势召开相应主体的领域峰会，邀请国内外企业代表、政府官员、相关领域专家学者、投资商及媒体等共同就关注的问题进行讨论，以便企业及时把握领域最新动态，同时，就资金、人才、管理、品牌等热点话题以及实业、物流、品牌、创新、海外市场、互联网、海洋、时尚、资本通道等议题展开讨论。

4.突破区域行政壁垒，切实解决企业跨区域协作的行政协调问题

第一，鼓励和引导企业向周边地区分流，在其他地区建立集生产、生活为一体的多功能园区。根据总部经济中关于总部集中在同一区域，生产经营和生活综合区分部在总部区的周边地区的结构布局关系，在交通枢纽附近、丰台、大兴等北京市自己的区县以及河北燕郊、固安等地区协调用地。这种布局有几个方面的好处：一方面，可以解决企业生产经营成本过高的困境，有效降低企业员工交通、住房等方面的成本；另一方面，可以突破中关村乃至北京市在土地、交通、住房等方面所面临的资源紧缺的严峻形势，发挥北京作为首都的枢纽和辐射作用，促进大企业作用发挥，尽快形成以总部经济为发展特征的集群效应，创造更好的条件提升集群效应。

第二，企业区长联系制度。针对园区内的企业由于业务发展、规模扩大等方面的需求，许多都在其他地区设立了工作区或者分部的现状，以及鼓励和引导企业向周边地区分流，在其他地区建立多功能园区的政策建议，为了解决企业日益增长的跨区协作相关问题，建立企业区长联席制度，将各区县的领导和相关部门负责人召集在一起，集中商议解决企业在跨区经营过程中所面临的诸多不便和难题。从而使企业真正解决跨区域协作中的行政协调问题。

从中关村的案例中可以得出，在政府与市场新型关系的大背景下，政府加快职能转变不仅需要政府简政放权，让市场在资源配置中发挥主导地位，同时，更要从企业的实际情况和现实需求入手，结合企业发展的长远战略规划，对现有各方资源和平台进行系统性整合，为企业的生存和发展建立一个有利的生态环境。不仅如此，还要满足作为企业生产力的员工的生活需求，整体提高公共服务资源的数量与质量，建立解决企业发展中切实与民生相关需求的长效机制。

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（编辑：韦京）