政府财务信息披露、绩效评价与地方政府投资行为

刘子怡 陈志斌

内容提要 本文试图将政府财务信息披露、绩效评价与地方政府投资行为放在同一框架下，对中国财政分权体制下的政府财务信息披露、绩效评价以及地方政府投资行为关系加以梳理和概括。在对中国31个省级地方政府2010～2012年政府财务信息透明度、绩效考评结果和地方政府投资结构的考察基础之上，运用面板固定效应模型定量分析政府财务信息披露对政府绩效评价的影响以及政府绩效水平对地方政府投资结构的影响，结果表明：（1）政府财务信息的披露是改善政府绩效、优化地方政府投资的关键因素，且政府财务信息越不透明，政府绩效水平越低；（2）给定财政分权条件，政府绩效水平与地方政府投资行为显著相关，且政府绩效评价结果越好，地方政府投资结构越合理。在分析的基础上进而提出相关政策建议。

关键词 地方政府 政府财务信息 绩效评价 政府投资行为

〔中图分类号〕F810.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2014）11-0037-07

一、问题的提出

在经济下行压力不断增大的现实面前，中央政府围绕“稳增长，调结构，惠民生”的“微刺激”不断出台新政策，地方政府的新一轮投资热情被激发，先后公布了各自的投资计划。如2014年4月广东省政府公布了《广东省2014年重点建设项目计划》，强调加快推进基础设施和现代产业体系方面的重点项目的投入，以期加快地区城镇化建设，突破地方经济发展的僵局；同时，天津市也发布了《关于我市2014年重点建设项目的安排意见》，涉及工业、基础设施和环保、能源和交通等多个重大投资项目的建设。其他省市如海南、江西、贵州等也相继推出一系列投资政策，据估计，2014年各省市重大项目的计划投资总额超过7万亿元。不难发现，在中国当前制度环境下，投资成为地方政府短期内拉动经济增长，加强基础设施建设，营造良好招商引资环境等的最直接、最有效的方式。这些投资政策凸显了地方政府强烈的投资意愿，反映了地方政府对投资的依赖，也引发了众多学者对这种“过热”投资的担忧。一方面，地方政府主导投资模式的决策过程实际上是中国垂直的行政管理和地方经济分权制度下的激励模式，虽然地方政府通过基础设施建设、固定资产投资和招商引资等方式促进经济发展和就业，但是中国财政分权体制下的过度投资策略也加剧了地方保护主义、城乡收入差距持续扩大等诸多弊端。①另一方面，上级政府和下级政府之间客观地存在信息不对称问题，这扩大了监督盲区，提高了官员的寻租概率，从而降低了政府绩效水平。周黎安指出，由于信息不对称，上级政府对下级政府官员绩效的有效监督和激励合约的设计经常困难重重，导致地方政府存在环境污染严重、重复建设、资源浪费等现象。 周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。

已有文献对地方政府投资行为的看法各异，但是总的来说，地方政府投资行为既有政策环境下追求地区利益最大化的理性选择，也有出于政绩和个体利益驱动下的行为偏好特征。如何客观评价地方政府投资行为，优化地方政府投资规模和结构这一论题具有十分重要的理论与现实价值。申亮指出政府投资具有资金来源的公共性、采购活动的非商业性和社会影响力大等特征，因而政府投资管理中的公平、诚信、经济和效率便成为其根本要求。而要实现上述要求，首要任务是提高政府投资透明度，尽可能地向社会公众公开相关信息，动员社会力量加强外部监督。 申亮：《政府投资透明度评价指标体系的构建及检验》，《当代财经》2013年第10期。王红岩和张宏霞的研究发现，完善对政府投资项目决策的信息披露制度，提高投资透明度可以改善绩效，降低寻租腐败和政府的机会主义行为。 王红岩、张宏霞：《我国地方政府的公共投资效率——基于政府投资决策权分散化的考察》，《财经问题研究》2011年第12期。所谓的政府财务信息披露，是从价值的角度对政府业务活动及其结果的反映，是连接政府与公众的桥梁。政府财务信息不仅包括政府财务会计核算和反映的财务结果信息，还包括反映政府财务计划的政府预算信息。 石英华：《政府财务信息披露研究》，中国财政经济出版社，2006年，第26页。当前，在深化财税体制改革的背景下，政府财务信息作为政府资产负债的显微镜，它的披露有助于全面反映政府行政運行状况，提高宏观经济决策和公共管理的科学性。此外，政府会计扩展职能与政府综合绩效评价中的“经济绩效”、“社会稳定”、“政治激励”等维度相对应，即政府提供的政府财务状况、投融资决策等信息正好满足信息使用者对政府职能综合评价的诉求。可以发现，政府财务信息披露是提高政府绩效水平，客观评价地方政府投资行为的基石。

本文从提高政府绩效水平、优化地方政府投资规模的目标出发，给出政府财务信息披露、绩效评价与地方政府投资行为的理论框架，试图在中国特定体制背景以及同一个理论框架下对政府财务信息披露、政府绩效和地方政府投资行为之间的关系加以梳理和概括，拓展了地方政府绩效评价和地方政府投资行为优化的方法。考虑到绩效评价定量信息的缺陷和地方政府投资行为的差异性，本文通过可量化的政府财务信息衡量和评价地方政府绩效水平，完善政府绩效评价体系，验证了政府绩效评价结果对于地方政府投资行为的导向作用，认为政府绩效评价结果越好，地方政府投资结构越合理。

二、研究假设与框架设计

1政府财务信息披露与政府绩效

当前，中国地方政府投资建设领域中，腐败、寻租现象频频发生。这是由于政府投资项目的审批信息、资金使用信息、投招标信息以及决策信息等容易被贪腐者利用，存在巨大的寻租空间。 申亮、王玉燕：《我国政府投资透明度问题研究》，《中央财经大学学报》2013年第7期。地方政府官员在选择投资项目时，不是根据项目的内在价值，而是根据寻租的机会和获取回扣的可能做出决策， 孙琳、方爱丽：《财政透明度、政府会计制度和政府绩效改善——基于48个国家的数据分析》，《财贸经济》2013年第6期。从而导致公共资金使用效益和政府效率不高。随着政府效率不断降低，财政压力越来越大，政府绩效问题引起人们的关注。针对政府投资中的寻租、腐败等问题，费斯勒和凯特尔研究指出，政府投资监管的困难在于项目建设缺乏有效信息、没有正式的项目评估和反馈机制等。 [美]詹姆斯·W·费斯勒、唐纳德·F·凯特尔：《行政过程的政治——公共行政学新论》，陈振明、朱芳芳等译，中国人民大学出版社，2003年，第361页。包国宪认为，对于中国政府而言，绩效评价所形成的导向功能可以引导和推动政府职能向改革目标模式方向转变。而目前，定量信息的缺乏制约着绩效评价理论与实务的发展。围绕绩效评价体系构建问题，普雷姆詹德认为唯一的解决办法就是政府决策信息的公开化。 [美]A.普雷姆詹德：《有效的政府会计》，应春子译，中国金融出版社，1996年，第133～134页。肖鹏和阎川研究指出，地方政府具有宣传自身优异表现的主动性，通过主动披露的财政信息可以获取中央政府与群众的认可，进而获得他们的信任与支持，即宣传的“正反馈”效应。 肖鹏、阎川：《中国财政透明度提升的驱动因素与路径选择研究——基于28个省份面板数据的实证分析》，《经济社会体制比较》2013年第7期。Kenny研究发现，美国政府非常注重政府投资项目详细信息的披露，并且认为政府财务信息是政府投资项目相关信息的重要组成部分。 Kenny， C.， “Publishing Construction Contracts and Outcome Details，”World Bank Policy Research Working Paper Series， 2010， pp.8～10.科学、合理的政府会计制度能反映出政府所提供的公共产品的成本，有助于政府绩效评价结果的生成，进而有效引导地方政府行为。因此，从改善政府绩效评价的具体方法来看，政府财务信息披露有助于完善绩效评价体系，减少政府寻租、腐败的发生。据此，本文提出如下假设：

H1：政府财务信息的披露有助于完善政府绩效评价体系，当政府财务信息透明度不高时，政府绩效水平较低。

2政府绩效与地方政府投资行为

地方政府投资行为合理有利于实现地区经济的全面、协调、可持续发展。而地方政府投资行为的不合理，则会导致投资资源配置的无效，造成投资活动的无序竞争和盲目攀比，可能出现：对能带来大量即期收益的“政绩工程”项目表现出投资冲动，而对需要大量即期成本支付的环保类项目表现出投资拖延； 叶德珠：《地方政府投资中的冲动与拖延——中国经济过热的一个行为经济学解释》，《经济经纬》2008年第5期。.地方政府投资结构出现“重基本建设投资、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲； 傅勇、张晏：《中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价》，《管理世界》2007年第3期。地方政府不断增加生产性的公共投资，并挤占有利于居民福利的保障性公共服务投资（如教育、环境保护、医疗等）。 Keen， M. and Marchand， M.， “Fiscal Competition and the Pattern of Public Spending，”Journal of Public Economics， vol.66， 1997，pp.33～53； Qian， Y. and Roland， G.， “Federalism and the Soft Budget Constraint，”American Economic Review， vol.77， 1998，pp.265～284； Heine， K.， “Interjurisdictional Competition and the Allocation of Constitutional Rights： A Research Note，” International Review of Law and Economics， vol.26， 2006，pp.33～53.王小鲁和樊纲把当下政府投资行为、投资结构的失衡及投资短缺现象产生的原因都归结于效率低下。 王小鲁、樊纲：《中国经济增长的可持续性——跨世纪的回顾与展望》，经济科学出版社，2000年，第100页。如果能客观的测度与评价地方政府投资行为，对于推动地区经济发展、实现资源优化配置、优化地方政府投资结构等具有重要意义。申亮指出，矫正地方政府投资行为，合理安排地方政府投资规模，首要任务是完善财政体制和改革绩效评价体系。 申亮：《财政分权、辖区竞争与地方政府投资行为》，《财经论丛》2011年第4期。朱衍强提出建立科学的绩效评价体系是遏制中国政府公共项目投资的盲目低效、利益错位及其对自然环境与人文生态破坏的有效途径。 朱衍强：《公共项目绩效评价》，中国经济出版社，2009年，第63页。康锋莉和艾琼研究发现，中国现有的财政分权与绩效考评制度紧密关联，在此背景下的地方政府投资行为必然受到绩效评价结果的影响。 康锋莉、艾琼：《财政分权、地方政府行为与经济绩效》，《财贸研究》2011年第1期。国际上普遍认为，应该从财政纪律、投资效率、成本效益三个方面对地方政府投资行为进行评价。 The World Bank， “Public Expenditure Management Handbook，”The World Bank， 1998，pp.31～52； Organization for Economic Co-operation and Development， “Integrating Public Environmental Expenditure Management and Public Finance in Transition Economies，” OECD， 2001，p.13； Richard， A. and Daniel， T.， Managing Public Expenditure： A Reference Book for Transition Countries， Paris： OECD Publishing， 2001，pp.28～31.此外，Barro通過建立一个以政府投资行为为中心的内生经济增长模型，发现理论上存在一个政府投资的最优规模， Barro， R.J.， “Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth，” Journal of Political Economy， vol.98， no.5， 1990，pp.103～125.能够客观反映政府投资行为特征。因此，我们认为政府绩效评价结果对地方政府投资行为具有导向作用，绩效评价结果直接影响地方政府投资结构和投资规模。基于此，下一假设被提出：

H2：给定财政分权条件，地方政府投资行为与绩效评价结果显著相关，政府绩效评价结果越好，地方政府投资结构越合理。

3理论分析框架

已有研究表明地方政府绩效评价表现出急功近利和表象化的缺陷， 蔡立辉：《政府绩效评估：现状与发展前景》，《中山大学学报》（社会科学版）2007年第5期。而定量信息的缺乏是制约绩效评价理论与实践发展的瓶颈， 张琦：《论绩效评价导向政府会计体系的构建》，《会计研究》2006年第5期。缺少政府会计这一基础性工具的政府绩效评价犹如无源之水、无本之末，不但不能达到政府透明高效的治理目标，反而在一定程度上对政府运行机制造成了干扰。具体而言，政府财务信息披露的内容包括预算收支情况、资源控制情况、债务承担情况和营运成本等信息，这种量化的信息具有较强刚性，有助于利益相关者客观真实地评价政府公共资源的使用情况。从披露的过程来看，它能够全面反映公共资源的投入和使用情况，有助于适应和满足绩效评价全过程的信息需求；从信息使用者来看，它不仅是纳税人、选民评价和监督政府受托责任履行情况的重要依据，而且是上级政府综合考核下级政府和官员的重要指标。可以说，政府财务信息是政府绩效评价的重要依据。另一方面，政府绩效评价结果是对特定时间段内政府工作的核算与评判，它是政府制定下一阶段工作计划的依据和准绳。 包国宪：《绩效评价：推动地方政府职能转变的科学工具——甘肃省政府绩效评价活动的实践与理论思考》，《中国行政管理》2005年第7期。因此政府绩效评价体系具有很强的行为引导功能，主要表现在：（1）政府绩效评价与问责机制的有效结合，能够给地方政府施加强大的压力，迫使地方政府改变错误的行为方式；（2）政府绩效评价引入政府会计体系之后，可以客观地反映投入与产出情况，有效地遏制政府行为中的浪费、腐败现象，从而促进资源的合理配置，降低行政成本，提高行政效率。就地方政府投资而言，绩效评价结果可对地方政府投资项目决策起到引导作用，有助于优化投资结构、降低投资风险、提升投资效益。具体逻辑关系如图1所示。

三、实证分析

1样本选择

本文以中国31个省、自治区、直辖市的面板数据作为样本。财务信息披露指标的确定主要参考上海财经大学《中国财政透明度报告》公布的财政透明度指数。 上海财经大学公共政策研究中心：《2011中国财政透明度报告》，上海财经大学出版社，2011年；上海财经大学公共政策研究中心：《2012中国财政透明度报告》，上海财经大学出版社，2012年；上海财经大学公共政策研究中心：《2013中国财政透明度报告》，上海财经大学出版社，2013年。政府绩效水平的确定则主要参考北京师范大学《中国省级地方政府效率研究报告》公布的政府效率指标。 北京师范大学管理学院、北京师范大学政府管理研究院：《2011中国省级地方政府效率研究报告——新公共管理视野下中国省级地方政府的投入与产出》，北京师范大学出版社，2011年；北京师范大学管理学院、北京师范大学政府管理研究院：《2011中国省级地方政府效率研究报告——消除社会鸿沟》，北京师范大学出版社，2012年；北京师范大学管理学院、北京师范大学政府管理研究院：《2011中国省級地方政府效率研究报告——腐败对政府效率的侵蚀》，北京师范大学出版社，2013年。考虑到数据的可得性和可靠性，易于取得的完整数据是2010～2012年省级地方政府的统计数据，共包括93个样本。其他数据主要来自各省政府工作报告和《中国经济与社会发展统计数据库》所提供的统计数据。

2模型设定与数据说明

为了检验H1，本文构建如下计量模型：

其中，PA为政府绩效水平；GF为一般预算基金与透明度，该指标反映一般预算基金与政府性基金支出项目、收入项目、资产负债项目的信息披露情况；RE为政府行政收支及相关信息透明度，该指标反映政府行政收支及相关信息（包括人员编制状况、单位建筑面积和办公室面积以及汽车购置情况等）。GF和RE指标皆来源于《中国财政透明度报告》。

对于政府绩效的衡量，本文借鉴北京师范大学《中国省级地方政府效率研究报告》（2011～2013）公布的“省级地方政府效率测度指数”。该报告以上一年的中国各类年鉴的统计数据作为测度政府效率指标的原始数据，通过对各指标进行标准化转换来全面评价地方政府绩效水平。

此外，无论是基于经济上的抑或政治上的考虑，地方政府都有通过投资促进政绩的激励，主要体现在两个方面：一是政府直接参与当地的固定资产投资活动，二是吸引私人资本（包括FDI）投资。因此在控制变量方面，我们主要选择了人均外商投资额（perfdi）、人均固定资产投资额（perei）。此外，本文还控制了地区经济发展水平，采用人均GDP增长率（pergdp）来衡量。

为检验H2，我们参考Faguet、张卫国等的做法， Faguet， J.P.， “Does Decentralization Increase Government Responsiveness to Local Needs？： Evidence from Bolivia，” Journal of Public Economics， vol.88， no.3， 2004，pp.867～893；张卫国、任燕燕、花小安：《地方政府投资行为、地区性行政垄断与经济增长——基于转型期中国省级面板数据的分析》，《经济研究》2011年第8期。建立如下模型：

GIit=α+βPAit+γXit+ε

（2）

其中，GI为政府投资结构；PA为政府绩效水平；X为控制变量，包括收入分权（RD）、支出分权（ED）、地方政府GDP占全国GDP的比率（GDP）以及省长年龄（InAGE）。

政府投资结构反映了地方政府能够产生的实际投资收益的投资方向和内容。借鉴姚金伟对政府投资行为的度量和阐述， 姚金伟：《扶持之手还是掠夺之手？——中国地方政府的投资抉择研究》，《财经问题研究》2014年第2期。本文采用经济性投资与非经济性投资的比值作为衡量指标，其中经济性投资包括公共服务、农林水事务、交通运输和金融监管等内容，非经济性指标包括教育、文化体育与传媒、社会保障、医疗卫生及其环境保护等内容。

考虑到不同区域制度环境的投资行为差异，本文还选择了财政分权作为制度环境的度量指标。对于财政分权，本文主要借鉴Zhang和Zou、Jia等 Zhang， T. and Zou， H.F.， “Fiscal Decentralization， Public Spending， and Economic Growth in China，” Journal of Public Economics， vol.67， no.2， 1998，pp.221～240； Jia， J.X.， Guo， Q.W. and Zhang J.， “Fiscal Decentralization and Local Expenditure Policy in China，” China Economic Review， no.28， 2014，pp.107～122.的度量方法，采用支出分权（ED）（各省本级财政支出/中央本级财政支出）和收入分权（RD）（各省本级财政收入/中央本级财政收入）来度量。此外还考虑了能够反映各地区收入情况的地区GDP占全国GDP的比率（GDP） Grimmelikhuijsen， S.， Porumbescu， G.， Hong， B. and Im， T.， “The Effect of Transparent on Trust in Government： A Cross-National Comparative Experiment，” Public Administration Review， no.4， 2013，pp.575～586.以及反映具有地方政府官员个体投资行为特征的省长年龄（lnAGE） Eaton， S. and Kostka， G.， “Authoritarian Environmentalism Undermined？ Local Leaders Time Horizons and Environmental Policy Implementation，” The China Quarterly， no.5， 2013，pp.1～22.作为其他控制变量，在中国省级行政区域中，省长是政务系统的最高首长，他们的行为偏好对于地区经济发展和绩效的影响作用显著，故选取省长年龄作为反映官员投资行为特征的替代变量。

3描述性分析

本文样本年限为2010～2012年，样本量为93个。除省长年龄取对数外，其他变量皆以比值形式表示。表1给出了本文所有变量的描述性统计结果。限于篇幅，本文着重对政府财务信息披露数据进行描述性分析。通过对一般预算基金与政府性基金透明度以及行政收支透明度进行描述性分析后发现，行政收支透明度低于一般政府基金透明度，这说明行政收支及相关信息披露的整体水平还比较低，最小值为零，说明有的省份或部门公开的信息几乎没有。原因可能是：（1）信息公开的顶层设计考虑不周。虽然地方政府具有抵触和不执行，但是主要问题还是在于顶层设计时没有将各种可能的因素顾及到。（2）中国《政府信息公开条例》存在制度性的缺陷。如《政府信息公开条例》规定了政府信息公开的主体是行政部门，而人大与政协等部门并非行政部门，致使有些部门未能就相关信息进行很好的披露，财政透明度往往接近于零。此外，對于有些行政收支信息可能涉及到敏感性问题，很多单位和部门披露常常会出现避重就轻的可能。

表1显示，一般预算基金与政府性基金信息披露的绝对水平也较差，这不利于提升政府信息披露状况整体水平。从最大值和最小值的差值可以看出，省际之间信息披露水平存在较大差异。通过查阅《中国财政透明度报告》发现，最大值是海南省2013年一般政府性基金透明度得分。说明海南在较多项目上公开的信息相对完整，对于其他省份起到了标榜和带头作用。此外《中国财政透明度报告》进一步指出，一般预算基金与政府性基金的收入项目的信息披露情况明显好于经济类支出和部门支出项目，而政府资产负债项目和单位预算项目的信息几乎不披露。这种情况说明，不同类别的项目信息披露也有较大差异。

4回归分析

本文对模型（1）和模型（2）进行Hausman检验，检验结果显示模型（1）和模型（2）的Hausman检验值皆在1%的显著性水平下拒绝原假设，表明采用固定效应的估计方法更为恰当。估计结果如表2所示。

从模型（1）的估计结果中可以看出，GF与RE均在1%的水平为正，这说明政府财务信息的披露对于政府绩效的提升具有显著的促进作用，并且相关信息的信息披露情况越好，政府绩效水平越高。H1得到了验证。这一结论与新公共管理的本质一致，反映了政府财务信息能够很好的服务与政府绩效管理的内在规律。在模型中控制了人均GDP对政府绩效的影响，结果显示在1%的水平上显著为正，说明经济发展水平的提高有助于政府绩效的提升，这与以GDP指标作为地方政府绩效评价的量化指标选择偏好相一致。此外，模型中还控制了外商投资和固定资产投资对政府绩效的影响，外商投资在1%的水平上显著为正，说明吸引外商投资可以带来较高的绩效，而固定资产投资不显著，说明地方政府对固定资产的投资并不一定能带来绩效的提升，也验证了地方政府更偏好带来即期效益的投资项目的情况。

从模型（2）的估计结果可以看出，在给定财政分权条件下，PA的系数在1%的水平上显著为正，这说明地方政府绩效水平与地方政府投资行为显著相关，并且政府绩效评价结果越好，地方政府投资结构越合理。从而H2得到了验证。另外，在模型（2）中还可以看到地区GDP水平对于地方政府投资具有显著的正向影响，这说明地方政府投资在经济发展较好的地区得到了良好的体现。此外，lnAGE在1%的水平上显著为负，表明官员越年轻，政治激励与经济激励效应越显著，地方政府投资结构可能会偏离最优，出现过度投资倾向。

四、研究结论与政策建议

中共“十八大”报告指出，“…让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”保障人民监督权力的一个重要前提是掌握政府公共资金和资产的运行状况，它将有助于准确评价政府绩效，进而客观反映政府投资行为。在此背景下，本文将地方政府投资行为、政府绩效与政府财务信息披露放在一个框架下，研究如何更好的监督政府行为，改善政府绩效。通过对2010～2012年中国31个省级地方政府的面板数据研究发现，政府财务信息的披露有助于地方政资绩效评价的开展，政府财务信息披露地越好，地方政府绩效水平越高；地方政府投资行为受到绩效评价结果影响，良好的政府绩效评价有助于促进地方政府投资结构的合理化。本文证实了政府财务信息披露机制是改善政府绩效、优化地方政府投资行为的关键因素。

在当前预算改革和《预算法》修订的现实背景下，如何让“看不见的政府”变成“看得见的政府”？如何保证人民对其进行监督和评价，并且在绩效评价结果导向下有效地规范政府行为？这首先需要确保政府财务信息披露内容的精细化。扩大政府财务信息披露内容，保证财务信息披露内容的完整性，对于政府资产负债项目、行政收支信息和政府性基金项目信息等披露不足现象予以重视。其次，应定期公开经审计的政府财务报告，包括资产负债表、收入费用表、现金流量表、投资支出表、财政支出绩效表和财政风险表等。第三，应强化人大对政府预算决算审查监督职能。通过人大广泛征求社会各界的意见，用民主和法治约束和引导政府权力运作，防范权力滥用。第四，应加强政府审计，以强化对政府财政和其他政府部门乃至国有企业财务信息的事后审计、监督和问责。

作者单位：东南大学经济管理学院财务与会计系

责任编辑：牛泽东