浅谈我国税源管理存在的问题及应对策略

江依

【摘 要】本文在对我国税源管理的环境做一定分析的前提条件之下，探求了我国税源管理存在的问题，并力求提出提高税源管理质量的建议。

【关键词】税源管理；信息不对称；应对策略

一、税源管理的必要性及理论依据

我国在1994年实施税制改革以来，确定了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的税收征管模式，它是以纳税人能够按照税法规定进行如实申报为基础的，但是这样一来，就出现了纳税人申报材料不实的状况，同时对税务机关提出了更高的要求，那就是要求税务机关在申报环节之前必须掌握纳税人进行申报的真实材料。而税源管理的出现，就是为了使得税务机关实际征收入库的税收收入趋近于按照税法标准计算出来的应征税的数额。而我国的实际情况是纳税人和税务机关之间的信息不对称现象，纳税人相对而言占有的信息较多，而税务机关则处于信息占有的弱势地位。

税源管理的理论依据—信息不对称所带来的税收征纳双方的委托—代理问题。鉴于纳税人与税务机关之间存在的信息不对称的现象，因此，税源管理的重点就是要通过管理纳税人，逐步缩小税收征纳双方信息不对称的差距，实现对各个税种税基的监控。

二、我国税源管理的环境

改革开放30年来，我国已经建立了相对比较完善的税收法律法规制度，例如从2005年起实行的税收管理员制度，该制度从法律的角度清晰地说明了税收管理员的职责，但是对于税源管理本身而言，与其直接对应的法律法规制度目前尚处于零的状态。

税源管理作为税收管理的基础部分，其发展历程是与税收管理的发展阶段相对应的。从建国时的“一员进厂，各税统管，征管查合一”的税收管理模式到如今的“科技加管理”、“信息化加专业化”的比较凸显税收管理信息化的管理模式，税源管理也在逐步地实现信息化和科技化，例如CTAIS系统和SPSS软件的应用、金税工程的完善等都通过提高信息化管理程度，在一定程度上避免了纳税人偷逃税行为。

此外，我国目前已经按照企业的销售收入、企业会计利润以及企业的纳税总额等定量指标对重点企业的税源进行监控。纳税人资信等级评估制度的建立对于提高纳税人的纳税遵从度，起到了一定的作用。而税务代理制度的建立，更是在一定程度上保证了纳税申报的准确性，从而帮助税务机关监控了税源。

我国目前税源管理也存在很多的缺憾，例如：由于出现了国内企业和跨国公司通过一系列财务会计方法所进行的避税行为，而目前还没有很好的规避机制，这些都是需要进一步解决的问题。

三、我国税源管理存在的具体问题

从税源管理的特点上来看，税源管理应是动态的管理，这主要是因为税源总是处于不断的变化之中，而相应地税源管理的内容也需要不断进行调整。此外，相对于范围更大的税收征管来说，税源管理更多的应是体现一种事前管理的特征。然而，从深层次看，目前的税源在管理上明显缺乏动态管理和事前管理，缺乏税源涵养机制，对于税源的发展变化难以把握，因此，税源对于国家正确制定税收计划以及税制结构的优化方面的作用还未完全显现出来。我国税源管理目前主要存在以下几个方面的问题：

1.缺乏税源管理流程方案和税源管理法律法规

在建立税源管理的流程和法律法规制度之前，需要明确规定税源管理的目标，而目前，我国尚未明确规定税源管理的目标，而且也没有根据时间的变化以及经济形势的变化不断变更税源管理的目标，主要问题表现在：一是大部分税务机关既没有设立专门负责税源管理的部门，更加缺乏税源管理工作流程，致使税源管理职责混乱，而导致税源管理效率低下。此外，就能够规范税源管理的法律法规来说，立法层次较高的法律很少，大多都是立法层次较低的地方性的法规制度，显而易见的，这些法律法规制度并不能对违法者造成一定的威胁。

2.未能够准确分析出影响税源管理的因素

准确的分析出影响税源管理的因素无异于对症下药，影响税源管理的因素应该要摆在非常重要的位置，它才是重中之重。纳税申报不实、纳税人自觉意识淡薄以及税务机关疏于管理等等都成为制约税源管理的因素。实际上，经济因素、社会因素以及政治因素等都会影响税源管理，要准确的分析出影响税源管理的因素又是一大难题。

3.对纳税人财务行为的研究缺位

对税收贡献最大的是企业，可是，在我国，政府层面真正熟悉了解企业财务的专家不多，而从另外一个角度来讲，研究税收筹划的学者或是企业人员越来越多，企业开始关注如何节税。然而，税务机关出于完成税收计划的目标，没有很好的对纳税人的税收筹划行为进行研究，而纳税人往往处于实现自身利润最大化的目的想方设法的调整财务行为，所以导致了税源管理缺位。

4.纳税评估信息不够完整

纳税评估是税源管理的有效形式，主要是分析纳税人申报的真实性，而鉴于我国现行纳税评估的做法是首先确定行业内平均值 ，并允许纳税企业的实际评估值在该行业平均值变动的被测算的合理范围之内，则认为纳税企业属于真实纳税申报。而事实上，企业规模的大小、企业的组织形式、企业所潜在的各种经营风险、企业产品的差异程度以及可替代程度等都会对“行业峰值”产生较大影响。所以，纳税评估的真实信息是不够完整的。

5.现行税收制度的复杂给税源管理带来了难度

税源是税收的经济来源，税源管理与税制设计存在着密切的关系，我国目前的税制是以流转税为主体，并且还未完全符合税收原则中的“税制简化”的原则，在税收制度的具体内容上，税收优惠政策过多过细，这给纳税人提供了掌握税收征管漏洞的空间，而由于税务稽查行动不完整，都使得企图偷税漏税者有机可乘。

6.互联网的广泛运用给传统税源管理带来了诸多困难

互联网加密技术的存在，取代了传统的税务机关关于交易的书面记录，从而动摇了自愿纳税遵从制度，比较容易受到影响的是所得税税源源和对无形资产征收的税源。此外，有部分企业不在本地的金融机构开设单位账户，而在缺乏金融监管和财务制度的国家开设账户时，国内的税源管理将会增强对全球商务活动信息共享的依赖程度。而对于税源管理技术更新的需求，我国目前尚不能满足。

四、在借鉴国际经验基础上的税源管理对策建议

1.建立统一的税务登记代码

纳税登记是税收管理的首要环节，多年来，税务机关为了加强征管，加强税源管理，制定了一些制度明确了税务登记的内容、对象以及涉及到的相关的管理活动，但是从税务登记取得的成效来看，漏征漏管户依然居高不下，税务机关对纳税人掌握的信息不够，企业的财务信息基本没有纳入信息系统等等，因此，需要给自然人和法人都建立真实唯一的纳税代码，在此基础上明确纳税代码的使用制度，而该纳税代码必须全程与自然人和企业的生产经营活动以及资信状况等相关联，方便税收管理网络的建立，真正实现社会结构和税务机关的信息共享。

2.建立普查制度，努力挖掘税源

首先要建立普查制度，引用地理地图（GIS）系统，发掘潜在纳税人，通过该系统，可以经常性的对纳税人进行调查和普查并且能够有效率地将纳税人的信息录入系统，直观的反映出税源的分布状况。其次要建立起对企业财务信息的全面监控制度和对纳税人的对账制度，有效的控制税基和掌握税源。另外一个很重要的方面是要建立个人所得税纳税人双向申报制度，将代扣义务人申报的个人所得税信息与重点纳税人自行申报的信息进行比对，实现对个人所得税税源的有效监控。最后，可以采纳的办法是：纳税人在银行开户，纳税人到税务机关申报纳税后就不需要办理其他手续，而税务机关将应征税收的信息传输给国库清算中心，国库通过银行业务系统直接将纳税人的税款从其在各个银行的存款中扣下直接交入国库，同时及时将信息反馈给税务机关，这样，在税款的缴库方面就能够从源头上加以控制。

3.不能忽视“人机”结合的作用

这里的“人”指的是税收管理员，“机”指的是信息化，“人机”结合就是要建立比较规范的税收征管制度，对于税收管理员来说，一个很重要的方面就是必须要做到下户管理，将下户管理与案头管理相结合的方式才是相对完善的方式。下户检查与征收管理必须要求实地普查账本等方法真实了解纳税户的情况、提供纳税服务等等，这些是在实践的层面来进行税源管理的，从一定程度上来讲可以促进纳税人如实申报纳税。而作为税收管理员，除了进行下户检查与案头管理外，一般不承办征收税款、审批减免缓税、进行处罚等事物。

4.运用税收会计手段

运用税收会计手段的目的在于明确应征、欠税、征收、减免、入退库等税收资金的详细状况，这需要建立税收会计核算部门，税收会计核算部门应在纳税人所归属的县区税务局设立，且县区税务局的上层领导税务机关和下属税务机关均可以对其进行考核，层层监督。特别是对于重点税源，要充分运用科学的会计分析方法，跟踪纳税人的应纳税额、欠税税额、优惠税额、免税和退税等情况。

5.进一步建立和完善申报审核管理机制

目前，针对增值税普通发票开具后，纳税人不及时或不申报纳税的情况，有些纳税人甚至绕过审批环节，有意不按纳税义务发生时间及时开票或干脆不开票，利用普通发票人为调节各期应纳增值税税额，自行消化税款，以解决资金不足或达到少缴税的目的。此种现象的普遍存在严重侵蚀着流转税和所得税税基，成为当前申报真实性和征收率难以提高的主要制约因素。那么研究和加强对纳税人纳税申报真实性的管理，对于防范不缴或少缴等隐性欠税的发生以及提高税收征收率将有利无弊。

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