淮河安徽段跨界突发性水污染事故应急处理机制探讨

齐翠翠　潘成荣　匡武　袁步先

摘要通过分析淮河安徽段的水功能分区及历史跨界污染特征，借鉴国内外应急事故处理的相关经验和体系，从5个方面概括了淮河突发跨界水环境污染事故的防范和应急工作重点，建议通过突发跨界水污染事故应对法制建设、应急指挥协调机构建设及跨界污染损害赔偿机制建设完善淮河安徽段跨界污染应急机制。

关键词跨界水污染；淮河安徽段；突发事故防范；应急处理机制

中图分类号S181.3文献标识码A文章编号0517-6611（2014）12-03650-02

基金项目安徽省省级环保科研课题“涡河流域水质预警监控体系构建和应用研究（2013-003）”。

作者简介齐翠翠（1984- ），女，安徽枞阳人，高级工程师，博士，从事环境污染特征及修复应用研究。

目前，我国环境污染事件处于高发期，不仅造成了巨大的经济损失和环境破坏，甚至严重威胁社会公共安全及稳定。2013年1月14日，河南省惠济河东孙营闸开闸泄洪，下泄污水氨氮严重超标，最高浓度超过16 mg/L，导致安徽省境内涡河亳州段的水体水质由Ⅲ类直接降为劣Ⅴ类，网箱养鱼大面积死亡[1]。同时，事故还威胁到安徽省淮河干流蚌埠市区及怀远县饮用水安全。2月14日，国家环保部在北京召开安徽、河南两省协调会，双方达成《安徽省河南省涡河流域跨界污染联合处置协议》。3月29日，河南省向安徽省亳州市交付首批事故赔偿款400万元。此次跨省界污染得到安徽省政府的极大关注，在2013年3月4日第十二届全国人民代表大会第一次会议上，安徽代表团即提出“建立跨省界水污染联防联控及生态补偿机制的建议”，建议对《水污染防治法实施细则》进行修改和补充，建议国务院出台《跨行政区水环境污染纠纷处理条例》，进一步明确跨行政区水环境污染纠纷处理机构、损失赔付等内容[2]。笔者将就本次事件对淮河安徽段跨界污染事故的特征及应急处理机制展开探讨。

1淮河安徽段水体特征与跨界污染事件追溯

淮河发源于河南省桐柏山东麓，流经豫、皖、苏三省，全长约1 000 km，是新中国成立后第一条全面系统治理的大河。60多年来，流域内基本建成了较为完整的防洪、除涝、灌溉、供水等水利工程体系[3]。淮河流域人均水资源占有量不到500 m3，约为中国人均水资源占有量的1/5，属严重缺水地区。随着中部发展战略的实施，淮河流域进入快速发展期，淮河干流纳污能力已超极限，众多支流长年断流，河道水功能区达标率底，生态功能退化，水资源紧缺和水环境污染成为当前淮河治理的重大问题。安徽段居淮河中游，上自洪河口入境，下至明光市红山头出境，全长431 km，省域内淮河流域面积6.69×104 km2，占全省总面积的48.1%，占淮河流域总面积的35%。主要支流有左岸的颍河、西淝河、茨淮新河、涡河、沱河、浍河、新汴河、洪河、谷河、润河、北淝河和右岸的史河、淠河、东淝河、津河、汲河、窑河、濠河、小溪河、池河、淠河总干渠等20余条。

安徽省淮河流域共有一级水功能区81个[4]，其中保护区9个，保留区3个，缓冲区21个，开发利用区48个；二级水功能区71个，其中饮用水源区7个，工业用水区3个，农业用水区43个，渔业用水区4个，景观娱乐区3个，过渡区9个，排污控制区2个。同时，《安徽省水环境功能区划》将淮河流域划分出208个功能区，混合区7个，其余水质目标为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ类的功能区分别为1、12、82、74、32个。其中，淮河流域跨省界水环境功能区35个，其中饮用水源保护区1个，工业用水区3个，农业用水区20个，渔业用水区7个，景观娱乐用水区3个，过渡区1个，主要支流中有半数以上是由河南省和江苏省入境。

从历年的监测资料来看，各主要跨界支流在进入安徽省之前就已经遭到严重污染，导致安徽省水污染事故年年发生。上游来水水质基本为Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的省界水环境功能区主要有：流鞍河临泉县工业用水区、泉河阜阳市工业用水区、颍河阜阳市工业用水区、洮河亳州市农业用水区、大沙河（小洪河）亳州市农业用水区、惠济河亳州市农业用水区、涡河水系大杨河谯城区农业用水区、涡河水系杨大河亳州市农业用水区、涡河水系油河谯城农业用水区、涡河水系北洺河谯城农业用水区、包河亳州市农业用水区、浍河淮北市农业用水区、巴清河砀山农业用水区、洪泽湖水系王引河濉溪县农业用水区、洪泽湖王郢沟农业用水区、奎河宿州市农业用水区、濉河水系濉河宿州市农业用水区、老龙河宿州市农业用水区、淮河干流阜南县渔业用水区。上游下泄的污水团滞留造成的污染已成为安徽省淮河流域污染的最显著的特点，尤其枯水季节上游闸坝储存污水集中下泄，极易造成污染事故，产生污染纠纷，给安徽省沿淮地区带来了严重的经济损失。仅2000～2004年，沱河、浍河（上游为河南永城城区）两次开闸放水，使安徽省境内遭受严重污染，农民养鱼大量死亡，直接经济损失达1 200万元；惠济河（上游为河南濉县、拓城）开闸下泄污水，导致安徽省境内亳州市160多户渔民遭受经济损失达500多万元。奎河（上游为江苏省徐州市）多年来污染一直较为严重，使该流域40多万居民饮用水短缺，而且地下水也遭受污染，每年经济损失近亿元。

2跨界水污染事故的防范和应急工作重点

与一般的突发环境污染相比，跨界污染事故最大的差别体现在事故的责任方与事故受害对象分属不同的行政辖区，因此在事故的产生、发展及处理过程中涉及的因素更加复杂[5-7]。突发跨界水环境污染事故的防范和应急工作重点可概括为以下5个方面。

2.1源头预防并建立跨界水体水环境污染源数据库“管好自家门，办好自家事”是处理跨界污染的根本途径。根据当地环境容量及出境水质目标，涉及跨界水体的相邻地区，特别是上游地区，应该合理制定规划、优化区域布局、调整产业结构、严把环境准入关和项目验收，采取严格的环保措施，从源头上尽量降低跨界水污染事故的发生概率。同一水体的行政区之间应对跨界水体的环境状况、排放和监测数据做到及时信息交换与公开，准确掌握水体，尤其是上游来水污染隐患分布、种类、规模等基础信息，根据跨界事故易发生的季节、河段、原因，做好科學预防和有效应对。

2.2建立边界联合督察监测机制并推动监测能力建设由上一级人民政府及环保部门组织跨界流域的各行政区域内的相关人员，加强对跨界水功能区入河排污口的设置论证、审批和监督管理，并成立具有法律效力的联合监测小组，在敏感区域上下游制订合理的监测方案，开展相邻各方的联合监测工作。跨界水质的联合监测不仅能够及时体现跨界水体的水质变化，利于各行政区决策和协作，还能够成为解决跨界污染事故的关键依据。联合监测要从应急监测队伍、应急监测车（船）、水质水量移动监测仪器、应急监测信息远程传输与管理系统等方面，不断加强水文应急机动监测能力建设。

2.3开发基于水质模型的污染监控预警系统涉及跨界水体的事故风险方在识别本区域水环境主要问题和掌握重要断面实时监测数据的基础上，选用满足需求、应用成熟的水动力模型、水质模型，通过模型时空概化、参数率定、模型验证等途径开展模型建立工作，集成数学模型、数据采集及处理（ETL）GIS等技术，融合污染源档案管理子系统、水环境质量评价数据库子系统、水环境污染物迁移转化动力学数值模型、数据发布子系统，开发污染监控与预防决策支持系统，并完成系统的部署应用和后续维护。

2.4跨界流域相关部门共同制定完善的应急预案跨界水污染事件的发生直接影响流域各地人民群众的生命健康安全和社会稳定，流域范围各级政府、环保部门负责人应当组成联合工作组，预先制订好的应急方案，主要包括抢救方案、救援方案、监测方案、善后处理方案、信息发布及舆情引导方案等，以便在突发性水污染事故发生后，能以最快的速度调动各部门发挥最大的效能，有序地实施现场救援、污染监测等。应急预案的制订必须要综合污染物影响程度和范围、水量条件、河道条件、监测能力和应急资源等情况，协调好跨界流域内水利工程原有供水需要与应急调水冲污释污的需要，及时提出合理的水量调度方案。

2.5建立跨界污染事故解决模式并细化赔偿救济标准我国新修订的《水污染防治法》、环保部在2008年7月出台的《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》及现存的其他法律中，都涉及跨行政区的水污染纠纷解决机制，但目前大都停留在指导意见的基础上。目前，政府之间的纠纷协调还未形成固定的解决模式，需要形成一系列的长效机制。行政区域间的污染衡量标准与赔偿救济方式也是跨界污染事故处理的关键，如江苏省太湖流域从2008年开展试点执行《江苏省环境资源区域补偿办法》，依据治理成本，暂定化学需氧量每吨1.5万元、氨氮每吨10万元、总磷每吨10万元。单因子补偿资金为断面水质指标减去断面目标值，乘以月断面水量，再乘以补偿标准，补偿金为单因子补偿金之和。

3淮河安徽段跨界污染事故应急机制完善

《国务院关于淮河流域水污染防治“十五计划”的批复》中规定淮河流经的四省：“對本辖区水环境质量负责，采取措施确保本省淮河流域污染物总量削减和省界断面水质达标。制订总量削减计划和年度实施计划，每年对各地市政府水污染防治工作（项目进展、总量削减、防治目标及水质情况）进行考核，并将考核结果报国家环保总局备案。”可见，淮河流域各省应保证各自出境断面水质符合相应标准，否则造成水体污染的县（区、市、省）级政府部门将作为主体，承担污染事故纠纷的责任。鉴于此，结合国内其他行政区和国外的跨界污染处理办法[9-11]，可从以下3个方面完善淮河安徽段跨界污染应急机制。

3.1严格立法、共同执法2009年5月，浙江省嘉兴市海盐县环保部门和嘉兴港区环保部门正式建立跨边界环境联合执法工作机制。建立淮河流域跨省界水污染联防联控机制，首先应推进淮河跨界水污染事故应急处理机制法制化，制定专门的《淮河流域突发性跨界水污染事故应对法》。条例需在安徽省及其上游江苏省和河南省三者共同协商下，确立“响应迅速、决策科学、处置高效”的突发性水污染事故应急处理原则；明确应对突发性水污染事故的指挥协调机构及其法定职责，避免事发时因权责不明而贻误时机；确定信息公开制度，及时快速地面向社会公众发布水污染事故和水污染状况信息，避免谣言的传播；明确事故涉及相关人员的法律责任及行政管理相对人的应急行政法律义务和法律责任；明确突发性水污染事故的环境损害评估原则和指标体系。其次，安徽省可联合上游河南、江苏、山东三省成立跨省行政区域环境联合执法小组，对多个边界区域，如沱河、浍河、奎河、惠济河内可能造成跨界水污染的工业企业、重点污染源、城镇污水处理厂、河道等开展常规或突击联合检查，尤其是上游江苏和河南省重点工业企业，并建立信息共享和交流平台，保证联动机制的畅通。

3.2建立具有流域性、专业性、稳定性的突发性水污染应急指挥协调机构可在淮河流域水资源保护局中增设“跨省界水污染应急处理指挥办”这一专门应急管理机构，对淮河流域突发性跨省界水污染事故应急进行统一指挥与调度。其职能包括负责应急资源的保障、应急处理设备的日常养护以及组织相关培训工作；编制现场反应处理方案、安全供水应急方案等应急预案；突发水污染事故时进行应急决策，并对流域内参与应急处置的消防、卫生、医疗等支援和保障部门进行统一指挥和协调。

3.3构建跨界污染损害赔偿救济机制损害赔偿救济在淮河跨界水污染事故的应急处理机制中，具有重要的现实意义：一方面，赔偿对事故受害方的及时救济体现了环境正义理念，有助于缓和污染事故带来的社会深层次矛盾；另一方面，让事故责任方对污染事故承担损害赔偿责任，有助于该地区在发展经济的同时进一步注重环境保护。目前，国内大多使用传统的“污染者赔偿”模式；而国际上主要通行环境污染责任保险和污染损害赔偿基金制度两种社会化救济方式，前者是将责任风险社会化的一种商业保险；后者是通过社会捐助、国家拨款以及税费征收等途径建立的专门资金，用于补偿污染事故受害方[12]。相比之下，这两种救济机制不仅契合了环境风险负担原则，也符合经济视角下的环境公平观念，可作为建立淮河流域跨界污染损害赔偿机制的重要借鉴。

参考文献

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[2] 两会安徽代表团：突出水污染可跨省预警[EB/OL].（2013-03-05）http：//info.water.hc360.com/2013/03/050909402504.shtml.

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