乳品新规的市场结构效应分析与启示

曾蓓　孟辉

摘要 针对国家出台的一系列乳品新规制措施的市场结构效应，运用归纳和简单例证方法对乳品新规的市场结构效应进行初步分析，认为新规产生多重复杂影响，而且新规对于市场结构的潜在影响没有引起足够重视。由此提出规制工具选择应在综合考虑各自的市场结构效应基础上进行合理的权衡。

关键词 乳品新规；市场结构；效应分析

中图分类号 S-9；F123.16 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2014）16-05326-03

在乳品市场发生诸如“毒奶粉”、“三聚氰胺”等恶性乳制品消费安全事故后，政府于2010年前后接连推出以乳品新国家标准为代表的一系列乳制品业规制的新措施，本文简称为“乳品新规”。毫无疑问，乳品新规实施两年来对我国乳品业发展在很方面已经产生了多重影响。本文主要聚焦于乳品新规对我国乳品业市场结构方面产生的各种不同影响，并通过市场结构效应分析来评估乳品新规对乳品产业发展的整体效应。

1 乳品新规对市场结构的正向效应

乳品新规是指新近几年来我国政府规制机构围绕乳业规制出台的各项制度规定，主要包括乳品新国家标准修订、监管制度健全、监管机构功能重构以及乳品产业管制新政等多项内容，这一系列新规从动议到制定，直到最终实施，可以说这既是一次乳业规制制度的不断完善过程，也是一次民众对乳品规制措施参与、学习和普及过程，从以下几个方面促进了乳品业市场秩序规范和健康发展。

1.1 乳品新规对相关知识的普及显著降低了供求双方信息不对称水平 信息经济学研究认为，市场实现有效竞争的前提条件是消费者和厂商在交易对象与交易条件方面应该具有相互对称的信息，反之，信息不对称使得拥有更多信息方可以从中获利，信息弱势方利益受损，因此所谓“败德行为”、“逆向选择”问题必然发生，并可能导致市场失灵。在乳品市场领域，乳品企业在产品质量、工作场所安全和生产原料奶污染等交易条件方面拥有的信息远胜于消费者，常言说“买的不如卖的精”就是刻画市场双方信息不对称的现实。例如作为消费者信任品的有机乳品，消费者无论是在购买前还是消费后都无法完全了解该乳品的质量和性能等特征，这种信息不对称的市场特征容易造成乳品企业可以利用其信息优势获得租金，如果消费者不买账也可能产生市场逆向选择，将真正的优质有机乳品挤出市场造成所谓的“柠檬市场”，甚至从根本上威胁到乳品市场的存续，更妄谈乳品市场健康发展，近年来我国消费者全球疯狂代购婴儿奶粉就是例证。与之相应，乳品规制由于其法定强制力和规制部门信息生产具有规模经济特征而天然存在内在优势，譬如“通过规范乳品企业生产资质、使用生产设备要求、提出工作场所安全标准、详细列出各种乳品的具体成分、加贴认证标签等强制性规定，在内生性和外生性规制安排中侧重于激励信息披露，可以大大节省消费者选择决策时对这些信息的搜集成本”[1]，从而起到遏制乳品企业利用信息垄断牟利空间和改善乳品市场的信息不对称状态。

1.2 乳品新规的实施可以降低乳品市场的交易成本 新制度经济学认为，市场交易必然产生交易成本，交易成本过高又会引致市场失灵。在乳品市场，乳品企业即使遵守信息披露规则，但仍然存在利用环境变迁、制度更替与生产技术不确定性侵害消费者权益的机会主义风险。契约经济学研究发现，若消费者和乳品企业缔结一对一式的所谓完全契约可以消除这种机会主义风险。然而，把各种可能的不确定性考虑在内的完全契约缔结使得缔约成本高企，这种状况反过来又使得完全契约失去现实可行性和经济意义。这时候，因为乳品规制机构用统一规定的合约条款替代了所谓的一对一式完全合约模式，所以这种替代利用规模性可以明显起到降低合约成本的效果。不仅如此，乳品规制以其强制性和专业性还能起到预防和校正乳品企业可能利用合约不完全特征侵害消费者权利的功能。这一功能主要体现在三个层面：一是与侵权后可以通过法院进行的私人诉讼相比，政府规制通过事前的强制规定可以在侵害行为发生事前起到遏制各种损害和侵权行为的发生，大大减少安全事件发生，从而从根本上减少消费者诉讼费用支出。二是规制机构集中了具有专门知识和技能的专家，专业性人力资本投入更容易发现乳品市场各种问题并提出针对性的治理规则，显然规制机构在这方面比仅拥有法律知识的司法更具优势。三是乳品规制用事前的统一规则代替事后个人诉讼，用事前集体性行为代替事后个人单独维权行为，很显然用集体性的规制成本或代价明显低于个人单独进行诉讼的成本[2]。这也在某种程度上解释了规制和现代社会规制国家之所以产生和盛行的经济原因。

1.3 乳品新规促进了乳品市场的创新行为和乳品业的动态发展 根据企业竞争博弈的斯塔伯格模型可以得出：在位竞争企业存在“先行者优势”的观点。在乳品市场上，乳品新规实施和推广是不仅厂商和消费者学习过程，而且遵循规制的先行者以更高规格标准推广新产品竞争中，能够促进市场的创新发展。一方面，遵从规制的企业“以先行者优势”竞争不断强化产品创新发展。另一方面，消费者以合规的消费要求促进企业进行更多的创新活动。正如“波特假说”所述，乳品企业为满足新规标准而进行的各种创新活动投入，既可以通过降低生产成本获得创新的“过程补偿”，也可以通过产品提高质量产生附加值或研发新产品得到创新的“产品补偿”[3]。我国乳品市场上高端产品可谓层出不穷，譬如蒙牛高端新产品特仑苏、伊利金典、光明优倍等可以说都是在新规压力下乳品企业产业创新的结果，遵从规制竞争的先行企业创新活动推动了我国乳品向国际标准靠拢和发展的过程。所以从“波特假说”观点出发，可以清晰的看到乳品新规在不断提高遵从规制的乳品企业竞争力的同时，也极大地推动了我国乳品市场向動态良性渐变、乳品高端市场的快速成长和向国际标准靠近的产业发展现况。

2 乳品新规对乳品市场结构的负向效应

乳品新规制的实施在不断促进乳品市场良性和动态渐变中，也在某种程度上诱发和加剧了乳品市场结构的垄断性，并在一定程度上可能成为扰乱乳业市场秩序的重要因素，对乳品市场的健康成长产生了诸多不良影响。

2.1 乳品新规不断引致乳品企业规模扩大与产业集中度上升 乳品新规加强了对乳品企业从生产源头、生产流程与工艺、产品检测、项目审批等诸多方面规范和严格监管，企业要在扩大自产奶源、提高乳品质量、改善工作场所安全和降低产品污染风险等各方面达到和满足规制的要求，就必须增加投资，特别是明显提高产品质量的各种专用性固定资产和人力资本的投资，制定更加合理的工艺流程，采用更加安全环保的设备。毫无疑问，乳品企业倘若满足和遵从规制要求则必然增加其生产成本，由于规模经济效应的作用，大型乳品企业相对于中小企业而言显然存在成本分担的天然優势，满足规制要求使其优势更加突出[4]。一方面，这意味着乳品产业规制在某种程度上放大了乳品生产企业的最小有效规模，产业最小有效规模的扩大必然导致达不到新的有效规模的中小乳品企业不断的退出市场，引发重组和兼并活动活跃，加速了乳品市场产业的集中程度；另一方面，由于中小乳品企业没有大型乳品企业的市场实力和社会影响力，所以监管者在监管活动中对中小企业的执法尺度与适用规制标准往往也更加严格，而不是相反。总之，乳品新规在促进大型企业规模和市场份额扩大的同时，也直接导致乳业重组和中小乳品企业萎缩甚至退出市场，其结果是导致乳品市场产业集中度上升。

2.2 新规提高进入壁垒的政策在抑制潜在进入者同时增大了垄断效应 乳品新规在提高进入壁垒中主要从几个方面影响潜在进入者：一是新规提高了市场进入的沉淀成本，若项目投资的沉淀成本很大意味着厂商退出时不能收回的成本也很大，所以沉淀成本阻碍厂商的市场进入。乳品新规诸如对于自由奶源、数量规定或者提高进入所需的资本量要求，或者各种对于特定生产、监测设备与生产条件要求，这都意味着新进入者必须进行若干专用性资产投资，而这些专用性资产在企业退出时可能难以得到有效的补偿。自从《乳制品工业产业政策》等新规实施以来，我国乳品业没有一例新进入企业就充分印证这一观点。由于乳业进入成本高企不仅造成我国乳业企业前五强市场占有率进一步上升，大型企业的垄断效应被放大；而且欧美国家和我国香港地区限制大陆消费者购买婴儿奶粉的案例，从侧面说明了乳品新规下我国消费者福利效应不增反降。二是新规实施中复杂的审批流程又在一定程度上延缓新企业市场进入的节奏[5]。对于一个新进入乳品企业而言，它必须弄清楚乳业经营有哪些规制内容？应与哪些规制机构打交道？怎样应对规制机构以及如何以更有效的手段控制质量和达到规制要求？解决这些问题是每一个新进入企业的必修课，显然规制内容、程序和政策工具越是复杂，那么新进入企业的学习适应过程就越长，而且其付出的学习成本也会越大。

2.3 规制串谋与规制俘获行为固化了乳品市场的垄断效应 在我国乳品产业快速成长的同时，乳品安全恶性事件连续发生，更需要提及的是，近年来我国与国外乳品安全事件发生的源头明显不同，国外80%以上集中在“生物危害”方面，而我国乳品安全问题多集中在非法添加等所谓“化学危害”方面。正是针对这一现象，政府责成卫生部等相关部委组织制定以“乳品安全新国家标准”为主的一系列规制制度。然而，我国新一轮乳品新国标从制定到发布，由于参与主体是企业，而社会第三方代表数量有限，所以社会各界对其质疑之声就从未间断。譬如乳品新国标制定被乳品大企业绑架和俘获的嫌疑一直没有得到澄清，标准制定没有得到社会认同，甚至损害了消费者和企业的共生关系；尤其是将“生乳蛋白质最低标准从原来的2.95 g/100 g降至2.8 g/100 g，细菌总数由原来的每毫升50万个降至200万个”最为典型，与随着经济社会发展相应地提高国家标准的社会预期相距甚远，甚至是背道而驰。所以新国标的实施就难以起到优化乳业环境、指导乳业向好发展和提高消费信心的基本目标，反而在某种程度上恶化我国乳业发展环境，降低消费者和整个社会的福利效应。可以说，中国香港地区出台严格的奶粉“限购令”则从侧面反证了新国家标准降低关键指标的恶果：一是在乳品标准制定中大企业通过串谋虽然在一定程度上加强了其自身垄断地位，提高大企业（C5）市场占有份额，但近年来我国乳品出口额和企业国内销售增长速度双双锐减，最终导致乳品企业的福利效应降低。二是消费者由于乳品新国标在一些关键指标的降低，进一步压垮了民众的消费信心转而从世界各地求购高价乳品，实际上也极大的降低了消费者的福利效应。因此，“行业标准制定在需要规避规制串谋与规制被大企业俘获的同时，乳品国家标准的主要指标应该依据经济社会条件变化情况适度提高，甚至向国际先进标准看齐，唯有此才能重建国产乳品信誉，才能为乳品企业创造一个持续成长的社会环境”[6]，最终才能实现企业与社会的共赢发展。

3 乳品新规对市场结构的整体效应评价与政策选择的权衡

3.1 乳品新规实施引致效应的总体评价 乳品新规对市场结构的引致效应不仅存在多重复杂的影响，必须要弄清楚到底是中小企业还是大企业所造成的安全问题更多、更严重，而且这就使得任何一项政策都是一个利弊权衡的结果。倘若是中小乳品企业造成的乳品安全事件更多、更突出，那么与现行乳品规制对乳品市场结构产生的一些负面效应相比较而言，盯住降低中小企业事故危害权衡就使得当前政策成为社会可以接受的事实。或者说，社会想要降低中小乳品企业所造成的安全事故就必须以大型乳品企业市场势力的增加为代价。然而，现有的乳业安全规制理论和实证研究并没有提供支持上述推理的结论。过去几年来乳品安全事故发生的案例反而将源头引向大型乳品企业。以“三聚氰胺污染”事故为例，刘呈庆研究结果显示，乳品企业在本行业扩张提高了企业检验出三聚氰胺的概率，而地方市场中小乳品企业反而少有检出[7]。这说明乳品企业通过跨地增加分支机构，特别是跨省城的全国市场扩张，更容易发生三聚氰胺污染事故。在国家上一轮集中进行三聚氰胺检测中，三鹿、蒙牛、伊利、光明等大型乳品企业都发生了三聚氰胺问题，因为这些企业在高速扩张中，由于奶源紧缺，和其他中小企业展开奶源竞争，导致三聚氰胺污染概率剧增。相反，许多中小地方乳品企业反而没有检测出三聚氰胺，因为这类企业多是由原来当地国营农场发展起来，在本地有养殖基地和稳定奶源，原料奶质量稳定；同时也有一个稳定的地方市场，乳品价格也相对稳定，为企业良性发展创造了条件。基于此，在规制制度建构中必须客观评价规制制度的各种影响，同时在正向效应和负向效应的整合力求社会总效应增加，最终达到增进社会福利水平的规制目标。

3.2 乳品规制政策选择的权衡与启示 基于我国乳品安全事件主体类别解析，现有文献和数据很难得出乳品大企业比中小企业更安全的结论。因此，政府乳品安全规制在政策选择与工具配置上，不应简单化的倾向于大企业或是小企业偏好，而是应该将维护市场秩序与乳业健康成长，促进市场竞争与抑制垄断方面进行统筹考虑，从而减少由于政府规制对市场结构引致效应造成社会福利的损失。

3.2.1 乳业规制应从传统管控规制向基于市场激励的现代治理转型，通过各种内生性机制设计促进乳品市场的动态调整[8]。譬如，在三聚氰胺事件后，针对乳品企业生产技术设备和检测工具、限时达到规制要求或者大企业强制性整合中小企业等政策工具，显然忽视了被规制企业的技术、资本、成本等方面差异，不仅导致乳品企业遵从规制的成本增加，而且迫使部分中小企业退出，直接提高市场的集中程度，甚至有可能弱化企业创新动力。与之相应，倘若通过选择押金返还、信息披露、强化民事责任和对企业专用设备补贴或税收优惠在内的基于激励性的规制工具则能够达到促使企业创新和采用安全技术，也你能防止中小乳品企业消失而加剧市场垄断效应，以及由此产生的各种强制性技术替代、规制合谋与规制俘获、社会福利效应降低等不良后果，从而有利于乳品市场的良性动态调整。

3.2.2 规制政策应针对企业规模差异实施不对称的分类分层规制。在乳品质量标准、工作场所安全、环境标准、监督检查等具体政策时，对于大型乳品企业应该更加严格，而不应该现实中监管中小企业更严格，因为一方面大企业跨区域经营的溢出效应更大，社会影响更深；另一方面基于本地化的中小企业得益于当地传统、消费者信任和口碑约束。所以对于服务于地方的中小乳品企业在监管上应该更为宽松，实施国外常用的给予中小企业一定豁免权的分层规制，从而保障中小乳品企业相对于大型乳品企业能够具有一个相对对等的竞争地位，保持一个足够强度的乳品市场竞争水准。

3.2.3 乳品规制实践中应尽可能选择弱化或降低进入壁垒的政策工具，顺应市场经济深化改革大势更多发挥市场自身调控作用。在乳业政府规制中，一方面应尽量减少各种行政审批和传统的强制性关、停、并、转中小乳品企业的做法，强化市场配置资源和优化市场秩序，譬如为了保证乳品行业质量安全，要求乳品企业实施从奶源生产到乳品加工的产业纵向一体化政策能否达成既定目标就着实令人存疑，因为纵向一体化大企业危害消费者权益得案例在国外和国内都很普遍，但这种纵向一体化的政策做法无疑提高了行业进入壁垒，改变了乳品产业链条上下游市场结构，造成潜在垄断后果甚至可能固化乳品市场结构。另一方面，政策组合中应该选择那些进入遏制效应小的政策办法，譬如强制性专用设备更新与作业安全标准、时序差异规制与明确产品质量标准、关停并转政策与加大民事责任力度等政策工具相比，前者不一定比后者更有效，反而可能提高进入壁垒，并可能弱化乳业市场竞争。因此，在乳品规制政策选择中必须权衡各种政策工具利弊，尽可能选择那些公开、公平、透明的弱化进入遏制的政策工具，把促进乳品市场竞争和激励乳品企业市场创新融合起来，综合考虑企业成本和社会成本与企业收益和消费者受益，力求规制者、乳品企业和消费者三方在规制均衡中实现社会整体福利效应增进。

参考文献

[1] 崔焕金，李中东.食品安全治理的制度、模式与效率：一个分析框架[J].改革，2013（2）：133-141.

[2] 沈宏亮.中国食品安全的治理失灵及其改进路径[J].现代经济探讨，2012（2）：17-21.

[3] 沈宏亮.社会性規制的市场结构效应文献综述及启示[J].经济社会体制比较，2011（5）：206-211.

[4] 刘亚平.中国食品安全的痼疾及其纠治[J].经济社会体制比较，2011（3）：84-93.

[5] 奥利佛·威廉姆森，斯科特·马斯滕.交易成本经济学经典名著选读[M].北京：人民出版社，2008：112-114.

[6] 崔焕金.全球价值链驱动型产业升级效应弱化机理研究[J].云南财经大学学报，2013（2）：42-47.

[7] 刘呈庆，孙曰瑶.乳制品企业市场扩张与三聚氰胺污染[J].经济管理，2009（10）：165-173.

[8] OLLINGER M，MOORE D.The Interplay of Regulation and Market Incentive in Providing Food Safety[Z].ERR.No 75.Economic Research Service/USDA，2009.安徽农业科学，Journal of Anhui Agri. Sci.2014，42（16）：5332-5333

责任编辑 夏静 责任校对 李岩