《村民委员会组织法》在边境地区的实践

孙卫

摘要 以云南省临沧市为例，分析了《村民委员会组织法》在边境地区的实践情况，指出要在城镇化快速发展的背景中实现《村民委员会组织法》的立法意图，必须进一步完善村民自治的法律制度，根据边境特点建设农村基层党组织，在创新政府对边境乡村社会管理中为村民自治保持足够的空间。

关键词 快速城镇化；村民自治；影响力；创新

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2014）16-05320-04

收稿日期 2014.05.06 从广西壮族自治区宜山县三岔公社合寨大队果作村组建我国第一个村委会到现在的30多年里，依照《村民委员会组织法》的村民自治制度已经成为我国基层民主建设和宪政发展的重要组成部分。在边境地区，随着城镇化速度的加快，该法的运行环境在深刻、持续地改变着，并导致该法的立法意图实现的难度不断增加。因此，必须与时俱进，进行各方面的相关创新，以便该法在边境地区发挥保护村民权益、培养村民民主精神和民主习惯过程中的作用更好地得到发挥。笔者以云南省西南部与缅甸接壤处的临沧市为例，在深度调研的基础上，就我国边境地区（指我国和外国在陆地上接壤地区、州、市）的这一问题及其解决提出一些思考。

1 城镇化对《村民委员会组织法》实践环境的重塑

村民自治指一定区域内的农村居民，根据国家法律制度规定，在农村基层党组织领导和乡级人民政府指导下，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督4个主要行为实现自我服务、自我教育、自我管理的政治形式和制度，民主是自治的具体表现。它的根本目的是给予一定地域范围内的农村居民相当的创制自由，让他们依托村组集体经济和一事一议获得资源为本村创造公共产品和服务，并在此过程中逐渐积累起作为国家公民参与公共事务的意识、能力，学会在享受权利的同时自觉承担相应义务，推动整个国家民主发展。《村民委员会组织法》是规范村民自治的基本法，立法意图就是通过法律的规范、指引、激励、约束等，使村民自治的根本目的得以充分实现，使村民自治走在制度化的轨道上。1987年颁布《村民委员会组织法（试行）》，这个自治的范围是原来的生产队，1998年《村民委员会组织法》正式颁布时，扩大到了原来的生产大队，国土面积一般15 km2左右，人口在2 000人以内，2010年该法修改后继承了这一点。根据该法，四个民主中每一个民主的实现紧密联系又相对独立，依托一些具体的条件，如民主选举，就需要自治范围内有足够的常住居民和对村中公共事务有一定献身精神、能力、财力的村中精英。

随着改革开放后国家经济高速、持续发展，非农产业和城市提供了大量就业机会，越来越多的青壮年农民源源不断地离开比较效益较低的村庄和土地，到这些产业寻找机会，我国的城镇化进入快速发展期，城镇居民于2011年占到总人口比例的51.7%，乡村生活环境被深刻地改变着并对村民自治造成深刻影响。据统计，打工大军中，18～45岁的青壮年占92%，而有初中以上文化程度的占70%，他们当属农民中的精英人才，并且农村中外出打工人员大多是文化程度较高的男性青年，男性比例高达79.2%[1]。这再加上三提留、五统筹的消失，农业税的停征，使村民自治处于动力弱化、参与水平下降、资源减少、人才匮缺窘境中。所以有人认为，城镇化的发展使“村民自治只能制造矛盾和混乱！既不利于基层党组织开展工作，也不利于农村和谐社会的构建”，“农村的现实是村民不能自治也不愿自治[2]。”

2011年初，国务院办公厅发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，允许符合各地一些基本条件的农民根据情况在不同城镇转为城市户口。根据此文件，全国各地都以促进人口城镇化为重点，根据实际制定出自己的农转城计划及配套措施。如云南，2011年底，省人民政府制定了《关于加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变为城镇居民的意见》，提出“适度放宽昆明市主城区、进一步放宽州（市）人民政府所在地城市和县级市（区）、全面放开县城和建制镇”的方针，希望到2020年的9年间把1 000万农民转为市民。

这样，长期处于落后地位、人口大规模净输出状态的边境地区，除男性人口流出外，大批发展水平较低地方的女性会利用从夫居的风俗嫁到更好的地方去，国家将投入更多的资源强化对乡村的管理以促进新农村建设和农业现代化。这些变化将使边境地区一些城郊、建制镇、乡级政府所在地或工业区、经济园区所在地的农村村委会、小组由于集体土地被征收完毕而失去载体，其他地方因为优质人口流走导致自治能力衰败和光棍数目剧增。从城市化发展的一般规律和中国的实际看，“中国快速城市化的进程仍将持续30～50年才能趋于平稳”，只有到那时，“农村社区形态才能趋于稳定，人们的社区意识才能逐步培育起来，那时的村民自治才有可能真正走向稳定、和谐和成熟”[3]。因此，在今后几十年内，中国边境农村由城镇化带来的村民自治新课题仍将增加。必须根据已经或正在发生的变化，努力创新村民自治制度，在仍然没有城镇化的地方和人口中贯彻相关精神，使其保护边境地区村民合法权益、培养民主精神和习惯的功能在新的历史条件下得以合理彰显，实现村民自治制度的创制意图。

2 快速城鎮化对《村民委员会组织法》的影响

临沧市国土面积24 469 km2，下辖临翔区、云县、凤庆、双江、永德、耿马、镇康、沧源等县区，1 003个村委会，其中耿马、镇康、沧源与缅甸接壤，居住着汉、彝、佤、傣、拉祜、布朗、白、回、傈僳、苗族等民族。2010年统计出的242万人中，少数民族人口占37.28%，工业化、现代化水平不高，和缅甸接壤。根据市内外发展条件和省里的布置，临沧市提出到2020年，全市城镇新增户籍人口75万人，城镇总户籍人口达95.3万人。为更好地给快速城镇化提供支撑，临沧市制定并执行了一系列促进经济社会发展和强化社会管理的措施，并给临沧市贯彻《村民委员会组织法》的环境造成了深刻变化，使临沧市农村像几年前一个专家说的，“许多并非村庄自身造成的矛盾冲突”被“引进到村庄内部来”，并“成为村庄民主政治必须面对的难题”[4]。

2.1 围绕城镇化的工业化、农业现代化任务的影响 这些任务将对村民权益状态产生较强冲击，需要自治组织承担的义务将逐渐增加。临沧市积极参与桥头堡战略实施，决心把临沧边合区建成包括孟定核心园区、镇康南伞园区、沧源永和园区，总规划50 km2，规划总投资2 263亿元的非农业大项目，以便为城镇化提供载体。另外，为促进农业现代化，临沧市还积极支持农业龙头企业、城镇企业和个人在流转中获得农村土地承包经营权，发展现代农业。这些项目和政策无论在多大程度上得到实施，都将对村民现有的权益状态产生影响，并可能造成损伤，要求作为村民自治执行主体和代表村组集体行使集体土地所有权的自治组织承担更多的义务，在相关谈判中使村民不吃或少吃亏并消化一些遗留问题。①政府在利益保护上对各类企业的偏袒。由于工业化和沿边开发开放是硬指标，与地方的税收、干部的升迁、奖惩关系更为紧密，所以整个区域内各级政府的相关官员的主要精力将投向开发区和相关建设中，甚至会在利益协调中更倾向于区内企业。②开发区的污染将会使附近农民利益受损。由于边境地区非农产业基础薄弱，产业配套性较差，不可能引进多少技术先进，产业链复杂，环保水平高的产业，造成不同程度的污染是必然的，因此，村民自治组织新添了一项保护相关农民环境利益的内容。③相当多的农民集体土地将会作为项目用地被低价征收。边境地区经济社会发展水平低，财政不能自给，拿不出足够的钱给被征地农民及时合理补偿，一些人甚至希望通过转让征收来的土地弥补参政收入不足或捞取个人好处，从而最终损害农民土地权益。④其他社会力量投资农业规模化经营使谈判能力不足的村民存在利益受损的危险。非农产业、特别是工业化的发展将会扩大本地农产品的需求并因为为劳动力外出而使一些耕地闲置，一些拥有一定资本积累的社会人士（并非完全是本乡本村人）将会在利益最大化的驱动下利用各种关系和资源来设法使农民土地流转到自己手中。

2.2 城乡一体化推进的影响 这种一体化推进会使村民和自治组织做主的能力受到某些削弱。临沧市计划到2020年，全市城镇户籍人口达100万人，城镇户籍人口占总人口比重达40%左右，城镇化率超过50%，这将对临沧市的村民自治产生强力冲击。①优质人口的进一步流出导致自治整体能力不断下降。在国家政策的推动下，临沧市农转城门槛很低，大量的基础好一些的村民正迅速转为城市人，其中2011年就转了15.34万人，2012年又转了5万多人。这会导致村干部的可选人才更加有限，能积极参与自我管理、服务的人进一步减少，发展党员也很困难（由于优质人口流失、各种势力内耗等原因，党员发展相当缓慢，2007年双江县沙河乡有农民党员677名，到2010年只有679名党员，三年间增加了两名党员）。②村民和自治组织无法在村委会改居委会的过程中发挥自主作用。临沧市正在实施城镇上山项目147个，规划新增城市建设用地32.44平方公里，涉及很多地方村民自治中最重大的事务。但目前这种改主要是通过政府发文实现，村民及其自治组织没有发言权，利益受損无途径寻求救济。③以“公共利益最大化”为目标的迁村并点使村民对村庄的命运无法做主。临沧市已计划通过村庄规划的实施把全市的自然村减并掉2 895个，实现“城增村减”，撤村并镇、迁村并点、散户并成寨、小村并大村，“公共利益最大化”，推进城乡一体化发展。这在理论上过于强调公共利益最大化本身就有问题（私人利益与公共利益应该均衡），实践中容易造成无民主决策、民主监督、民主管理，村民更难对村庄的命运有所作为。④大量项目的强势实施很大程度上改变了自治组织的角色。2010年以来，临沧市以“和谐平安、宜居家园”为主题，强势推进新家园行动计划的实施，并在当年把277个自然村（组）住房特色化等，现在这一工作还在继续推进，其他很多项目也在强势实施。这种强势使自治组织虽然属于村民选举产生，但至少在项目实施期间，实实在在变成了政府实施项目的助手和下属。这再加上临沧市集体经济基本空壳化，村干部的所有津补贴都来自政府财政，自治组织更进一步附庸化。2010年，临沧市双江县沙河乡村党总支书记、主任一肩挑的是850元/月，获得过省级表彰的在此基础上增加20%，不实行一肩挑的，村党总支书记，村委会主任分别为820元/月；副支书、副主任、文书的是800元/月；2012后年有所增加。

2.3 国家社会治理力量深入农村的影响 这就要求临沧市村民和自治组织必须不断努力与之协调。为适应社会转型的需要，临沧市一直在努力推动基层社会管理的创新，促进着村民自治，但需要村民和自治组织进行自我调整来与之协调，否则自治将更加难以进行。①最低生活保障。临沧市从2007年开始全面建立和实施农村最低生活保障制度，但2010年3月底，农民人均纯收入840元以下（含840元）的低保对象50.997 1万人，享受农村低保只有30.73 万人，2012年10月达到36万人，现在仍不能全覆盖。这就要求村民自治组织更准确地掌握困难户的真实情况，把低保按照公平的原则发放给最需要的群众，否则群众的不平衡感会增加，对自治工作更加缺乏支持积极性。②党的“四群”工作。为更好地联系群众，云南大规模地开展“四群”工作，仅至2012年初，临沧市各级各部门就成立了领导、工作机构并制定实施方案879个，联系群众712 80户，发放民情联系卡129 057份。这使村民及村干部提出了如何发挥这些渠道的积极作用，对村民和乡村干部都是考验。③新农村建设指导员的派遣。新农村建设指导员的派遣是云南近年来在农村做的一件大事，2012年，临沧市共选派新农村建设指导员1 692名，其中省级选派73名，市级选派422名，县（区）选派1 197名，协助村“两委”开展新农村建设，但指导员派遣单位和能动员的资源都不同，村民和村委会应对他们提怎样的要求以便充分发挥他们的积极作用，也是一个新问题。④大学生村官的选聘。2008年以来，云南省选聘了大批大学生村官到村委会任职，协助村民自治，提高农村社会管理水平，临沧市仅2012年就分得304个名额，现在已经实现每个村委会都有大学生村官。如何发挥好这批有知识、有精力、有个性、现实感很强，但对农村感情有限的新生力量的作用，无论对村组干部，还是农民，都可能是一个长期的课题。

3 边境地区贯彻《村民委员会组织法》的路径

有人说，“民主是跟着利益走的，利益延伸到哪里，民主就扩展到哪里[5]”，相关法治创新也必须与时俱进。从临沧市情况看，快速城镇化使边境地区乡村社会的方方面面都发生了深刻变化。必须进一步完善《村民委员会组织法》及其贯彻方式，顺应潮流，抓住重点，在推进城镇化发展中确保边境地区农村居民未变成市民前能在村民自治这一民主实践中得到应有的公民训练，才能促进边疆稳定、民族团结、社会和谐，在变化了的边境地区社情民意环境下，充分实现该法的立法意图。

3.1 进一步完善村民自治的法律制度 鉴于《村民委员会组织法》目前改进已很大，相关立法任务主要由边疆各省区以法定程序进行地方立法。①促进边境地区农村实行村党支部书记和村委会主任一人双肩挑。包括给予高于只任一职村干部50%的津贴和离职补偿，根据双肩挑的年限在考公务员时加分，提供参加培训的机会，对优秀者给予奖励，支持创业，对违反国家法律、村民自治章程、村规民约中的禁止性规定的双肩挑干部，应立即撤销其书记职务并指导村民启动罢免程序。②规范村委会向居委会转换的程序。应规定村委会一旦改为居委会，在原本村委会范围内购买商品房居住的新居民将属本居委会管理范围，但这些居民对原村民的集体经济无任何权利。③明确大学生村官要任村委会委员、主任，必须把户口迁到本村。根据《村民委员会组织法》“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的规定，其成员只能由本村村民构成，同时也只有是本村村民，才谈得上直接行使民主权利。担任两委主任的大学生村官必须户口在本村，这一点在具体办法中不能动摇。④界定村委会成员协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作时应享受的权利。《村民委员会组织法》规定，村委会有义务“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，这个义务随着大量项目在边境农村的实施而不断增加，必须配置相应的权利，否则很容易使村委会成为附庸。⑤强化协商民主精神在村民自治中的地位。宜在作为地方性法规、政府规章或单行条例的相关执行办法中规定，乡、民族乡、镇人民政府均需逐渐建立或完善在进行管理活动和组织实施各类项目时与村民自治组织、集体经济组织和村民的协商机制。

3.2 根据边境特点建设农村基层党组织 由于边境地区农村经济社会发展水平低，社会自组织能力更弱，基层党组织的领导核心作用尤为重要。因此，必须根据边境地区实际，并进行必要的投入，使农村基层党组织有能力在实现边疆稳定、民族团结、社会和谐、边防巩固中发挥更大的作用。①乡镇党委书记和专职副书记不承担招商引资责任。边境地区经济发展水平低，加快发展速度的任务繁重，但书记和专职副书记在其中的职责就是参加讨论和决定经济建设中的重大问题，不必硬性承担招商引资之类的任务，这样才能保证他们有更多的时间和精力抓组织建设、保证法律法规在辖区内得到执行，管好干部。②乡镇机关党员应积极参与农村党员发展。主要是通过与村民、特别是其中的青年学生联系，发现并培养其中的优秀分子并亲自介绍其入党，防止党员发展工作被一些怀有不良企图的农村党员所垄断。③领导核心作用主要通过乡镇党委发挥。村党总支、支部、党小组主要任务是收集舆情并上报党委、教育党員（包括外出党员）并调动他们参与的积极性、监督和协助自治组织、根据党委政府的安排处理突发事件和落实国家的扶持和建设项目，提高党在农村的威信，党委的领导核心作用就是保证以上目的实现。④由中央财政出钱给每个边境沿线乡镇党委安排每年不少于100万元的专项护边经费。这笔经费应由中央财政直接转移支付给沿边乡镇，专用于奖励在领导村民自治，促进边境安全、民族团结、社会和谐、舆情收集中有较大贡献的党员和党的干部，从而提高党组织的驾驭力。2009年底，全国共有沿边境线乡镇870个，其中广西自治区103个、云南126个、西藏自治区110个、新疆自治区181个、内蒙古自治区113个、黑龙江省148个、吉林省68个、辽宁省21个，现在只会减少不会增加，因此只需要8.7亿元经费。

3.3 进一步创新政府对边境乡村社会的管理 要在努力提高管理效率和更加充分的公共产品、服务的同时，使国家管理力量和村民不断成长的自治能力合为一体，促进整个国家民主法治的进步。①培养村民依法适度参与社会治安管理的能力。在解决毒品问题、利益冲突变成民族问题、境外人在中国违法乱纪问题、城镇化工业化现代化引起的征地问题等，也努力提高村民和自治组织依法参与的能力、水平，使他们逐渐学会依法提出、变更、放弃某些诉求。②在职业教育中使村民学会就业、创业和依法保护自己。要在职业教育中强化公民教育，努力提高广大村民、特别是新一代村民的创业和就业的竞争力，使他们更全面地理解公共事务和自己的直接间接关系，学会依法保护自己和为公共事务尽适当义务。③不断提高农村最低生活保障的覆盖率。鉴于边境地区农村存在大量的可能终身无法找到配偶的光棍，以及边境地区和整个国家的发展水平，在相当长时间内应更加注重覆盖面，并且加强政府对村民实际生活状态的了解程度，逐渐做到“应”保才保，且使村民不以拿低保为荣。④对在社会应急管理中做出特殊贡献的村民予以重奖。鉴于随着国家的不断开放，边境地区突发事件发生率会增加，而村民的现代国家意识增强还需要时间，对于参与应急管理的村民，除了表彰领头人，补偿村民付出的物质损失外，国家还应对他们的劳动付给费用，通过荣典制度给他们荣誉，以便 提高村干部、村民积极承担突发事件中的危难险重任务的责任感并增强作为中国公民的意识。⑤防止不良社团在村民中制造混乱。主要是做好社团识别和监控，防止境外社团、内地某些社团在边境地区以援助为借口从事违法活动，损害边民利益和国家、社会安全。⑥边境线附近人口数量维持。要通过特殊优惠政策，吸引适当的内地居民到边境线附近基本适合人居的地方居住，还要完善边婚制度，使一些境外女性愿意嫁入境内并取得中国户口，保证边境线一带始终有足够的居民并能积极参加固边活动。

参考文献

[1] 任中平.村民自治究竟应当向何处去？[J].理论与改革，2011（3）：132-138.

[2] 冯仁.村民自治走进了死胡同[J].理论与改革，2011（1）：134-136.

[3] 程同顺.村民自治的时代特征及未来趋势[J].人民论坛，2013（26）：8-10.

[4] 程为敏.关于村民自治主体性的若干思考[J].中国社会科学，2005（3）：126-133，208.

[5] 徐勇.村务公开民主管理推进的逻辑和方向[N].学习时报，2010-12-30.