地震善款去哪了

闫丽娇

4月22日，实名认证微博“四月网”发表博文称，壹基金获得芦山地震捐款近4亿元，在过去一年中拨付了4000多万元，并据此提出疑问：“李连杰贪污雅安地震捐款三个亿吗？”

此后，壹基金秘书长杨鹏及李连杰本人皆通过非正式渠道对质疑加以回应。此后两天，壹基金方面向“四月网”连续发出两封律师函，要求对方澄清事实、消除影响并赔礼道歉。

“四月网”发出质疑的节点恰逢芦山地震发生一周年之际。从4月20日开始，基金会中心网、深圳壹基金公益基金会等陆续发布了年度报告，对芦山地震中的捐款接收及使用情况进行了披露。其中，壹基金的报告列出了资金使用总规划，计划支出资金3.8亿余元。

基金会中心网的报告称，截至2014年4月20日8点02分，全国共有219家基金会参与芦山地震紧急救援和灾后重建工作，共接受社会捐赠款物合计16.96亿元，包含14.55亿元资金和价值2.41亿元的物资。目前已支出捐赠款物6.45亿元，占总收入的38%。

报告显示，接受社会捐赠款物金额前三名的基金会分别是深圳壹基金公益基金会（接受捐赠3.8亿元，已支出4700万元）、中国扶贫基金会（接受捐赠2.7亿元，已支出8100万元）、中国妇女发展基金会（接受捐赠1.3亿元，已支出5100万元）。

从汶川地震到芦山地震，中国的公益慈善领域经历了从政府主导到市场化选择的过程，善款流向的透明度也得到充分的提升。但需要注意的是，如何进一步激活各方力量，更有效率地利用社会资源，仍需官方和民间的共同努力。

透明度增加

在芦山地震后表现抢眼的深圳壹基金和上海市慈善基金会，均为地方性公募基金会，它们与中国扶贫基金会、中国妇女发展基金会和中国青少年发展基金会三家全国性公募基金会一同名列接受社会捐赠总额前五名，同时这五家基金会的中国公益基金会透明指数（FTI）并列第一名。

在芦山地震中，捐款信息的披露受到空前重视。4月20日地震当天晚上8点，基金会中心网已制作专题上线，24小时后，即发布了第一个基金会募捐和资金流向的报告。4月23日，该网联合35家基金会发起成立“中国基金会4·20救灾行动自律联盟”，并签署了《自律联盟公约》。此后一个月间，将各基金会的灾后募捐等相关信息滚动公示。

根据基金会中心网一年来的数据统计，在数量上仅占20%的42家自律联盟成员，最终获得的社会捐赠额占全部219家基金会捐赠总额的76%以上。

“获得社会捐赠前十名的基金会中有八家是自律联盟成员，基金会的透明度同其所接受的捐赠额具有正向相关性。” 基金会中心网副总裁陶泽说。

今年4月20日，接受捐款最多的壹基金发布了救援行动阶段性捐赠收入和支出的专项审计报告。在去年的紧急救援阶段结束后，壹基金也曾接受专项审计并发布了第一次审计报告。

基金会中心网报告显示，中国基金会在芦山地震后捐赠收入呈上升趋势，“然而仍有四家基金会未披露其在芦山震后的支出情况，款项金额高达1.6亿多元”。这四家基金会分别为中国初级卫生保健基金会、中国光彩事业基金会、北京市红十字基金会和广东省侨心慈善基金会，前三家为全国或地方性公募基金会。

由国家卫生计生委主管的中国初级卫生保健基金会，在芦山地震后接受捐赠1亿元，位列捐赠排行榜第6名，而其中基透明指数最新排名則为147名。在基金会中心网发布报告的第二天，该基金会披露称，收到灾后重建捐款1亿元。截至2013年12月31日，已拨付五笔救灾款，共计2950万元，用于援建芦山县人民医院住院综合楼、黎明村综合行政服务楼、凤凰村综合行政服务楼，以及眉山市三苏祠展览馆。此外，该基金会还向甘肃省红十字会拨付300万元。

中央统战部主管的中国光彩事业基金会，在芦山地震后共接受捐款4787万元，在219家基金会中排名第8位，中基透明指数FTI最新排名则为624位。该基金会项目部负责人表示，“项目协调需要政府的评估，已打款，（相关信息）要等项目出来以后才能公布。”基金会中心网报告发布以后，该基金会也对捐款支出情况作出披露。2014年1月21日，其向四川省光彩事业促进会拔付4549万元。用于建设“芦山县现代生态农业示范园红心猕猴桃种植基地项目”。

地震后接受捐赠分别为1120多万元和534万元的广东侨心慈善基金会和北京市红十字基金会，至本刊发稿时仍未披露善款支出信息。

垄断退出的效果

自汶川地震开始，伴随着玉树、芦山等重大地震灾害的发生，中国基金会数量从1500多家跃升为3200多家，捐款也逐渐从政府主导过渡为市场选择。

根据清华大学公共管理学院教授邓国胜团队对汶川地震善款流向的跟踪研究显示，截至2008年11月，全国捐赠的资金为652.5亿元，其中政府直接受捐约占58%，约379亿元；各地红十字会、慈善会以及地方公募基金会的捐款占了约31%，约199亿元；中国红十字总会、中华慈善总会和政府指定的16家全国性公募基金会只占了约11%。

根据邓国胜团队的统计，前两类善款中的“绝大多数都交由政府部门去使用”，第三类“可以自行安排使用”的部分，“到了地方红十字会或慈善会的资金往往还是收到政府财政账户，或由地方政府来实际执行项目”。

这种状况到了2010年玉树地震的时候有过之而无不及。这年7月7日，民政部会同五部委发布文件，规定除了民政部门、红十字会和慈善总会的汇缴之外，“13个全国性基金会分别将捐赠资金拨付青海省民政厅、红十字会、慈善总会任一账户”。但是，由于各基金会与捐款人大多签有合同，汇缴难以执行且缺乏法律支持，最终这项政策只能不了了之。

至芦山地震时，情况发生了变化，民政部首次表示不再接受捐赠，其发布《公告》称， “个人、单位有向灾区捐赠意愿的，提倡通过依法登记、有救灾宗旨的公益慈善组织和灾区民政部门进行”，这意味着全国3000多家公募和私募基金会的救灾募捐都不再受到限制。正是在此背景之下，并不具备官方背景的壹基金募款首超红十字总会排名第一。“这是一个垄断权力渐渐退出公益市场的过程。”南都公益基金会理事长徐永光曾评价说。

捐款渠道的放开，也激活了更广泛的公益力量。据“成都公益组织4·20联合救援行动”的总召集人高圭滋介绍，这个芦山地震之后迅速成立的草根NGO联盟，一年来在灾后重建中得到了壹基金、中国扶贫基金会、南都基金会和腾讯公益基金会等多方的项目资金。

据高圭滋介绍，芦山地震后，红十字会、扶贫基金会的主要资金还是按传统方式与当地政府合作，投入硬件建设，如房屋重建等。主要靠基金会支持的软件投入，如学校重建、社区服务等，则发挥了草根公益组织的作用。

比如，壹基金在灾区开展的儿童服务站项目，就与来自全国10个省的45个公益组织合作，设立了50个儿童服务站点。在社区减灾项目中，壹基金也与公益组织多有合作。“在灾后重建项目中，壹基金也在努力孵化本地的公益组织，以期推动项目在本地的可持续发展。”壹基金传播部副总监姚遥表示。

壹基金有两大伙伴网络，一个是壹基金救援联盟，由民间救援队组成，主要负责灾后紧急搜救，一般在72小时完成。另一个是壹基金联合救灾网络，主要由公益组织组成，在灾害发生后主要提供物资和服务，一般会参与紧急救援、过渡安置和灾后重建。

“规模化的社区或学校项目，与政府协作比较密切。灾后服务类项目，由壹基金自身或支持民间公益组织完成。”姚遥介绍说。

官民仍待磨合

芦山地震还带来了另一个变化，政府主动联合社会组织进行灾难应急和灾后重建。

地震发生后，四川省抗震救灾指挥部成立社会管理服务组，该服务组随后在雅安创建“抗震救灾社会组织和志愿者服务中心”。

据抗震救灾社会组织和志愿者服务中心副主任赵龙介绍，截至目前，服务中心累计登记社会组织350个，吸引49家社会组织入驻，有效联系238个社会组织。现在，坚持在灾区长期服务的社会组织共计90家，共建立了126个服务站点。在由废弃的雅安中医院改建成的服务中心里，公益组织和政府部门、群团组织抽调的人员共同办公。

作为一项主要尝试，服务中心曾首批拿出了100万元，用于资助已注册民间组织的50个公益项目，每个1万-3万元。同时，服务中心还为公益组织提供项目对接服务，目前，累计对接社会公益项目613个，资金合计约13.64亿元。同时，该中心在过去一年中还培育孵化出新济源公益、宝兴希望公益服务中心、儒扬心理服务中心、芦山县益古家畜养殖合作社等17家本土社会组织。

但是，在具体的项目落实时，也并非一帆风顺。比如，有一家基金会计划参与天全县一所小学的重建项目，在洽谈时，校方要求重建资金规模要达到1亿元，而据基金会估测，重建一所学校，最多只需要200万-300万元的资金。“校方因为知道有很多的捐赠者，所以不会降低自己的‘要价，竞争很激烈，他们认为最后肯定会有一家愿意接受自己的价格。”这家基金会的人士透露，还有一些项目已经在协调过程当中，双方已有意向，由于价高者得，已经签订的合同也可能毁约，存在“抢单”的情况。目前，这家基金会已立项四所学校，共计将投入1445万元。

“在建项目的效率相当程度上取决于当地政府是否支持。”该基金会人士表示。

此外，如红十字会这样的具有官方背景的群团组织，也试图打通与其他社会组织的合作渠道。

去年4月底，中国红十字总会联合北师大、南都基金会和成都公益组织4·20联合救援行动建立了“中国社会组织灾害应对平台”。

按照红十字总会的描述，灾害应对平台将推动社会组织参与芦山地震救援和重建的信息共享，发挥同类型社会组织的特长和经验，提高社会捐赠资源的使用效率，探索社会组织联合应对灾害的新机制。

其中，成都公益组织4·20联合救援行动负责征集筛选社会组织申报的救灾或重建项目；红十字总会对通过筛选的项目提供资金支持，与政府协调沟通，调动社会力量和资源；而北京师范大学社会发展和公共政策学院提供政策咨询、架构搭建等技术和智力支持；南都公益基金会则负责项目设计、招标和评估制度订立等平台能力建设工作。

但是，对于红十字总会与基层社会组织的合作，四川省红十字会态度并不积极。虽然灾害应对平台的组织架构中，四川省红十字会常务副会长赵万华和雅安市红十字会会长张云涛均被列为执委会成员，但二人并未实质介入平台运作。

对芦山重建中红十字总会工作方式的变化，四川省红十字会一名人士直言，红十字总会此举很难获得地方的支持。他认为，在当下红十字会系统的管理体制中，红十字总会试图绕过地方红十字会来投放项目资金，是对地方的不尊重。红十字总会想效仿国际红十字会的工作方法，忘记了中国红十字会的定位。该人士强调，红十字会是“政府的助手”，而不是“政府的伙伴”。

灾害应对平台各方在实际运作中也尚待磨合。其成员方之一就曾抱怨，红十字总会方面认为灾害应对平台是自己出资支持，曾要求平台协调相关社会组织为红十字总会的重建项目配套服务。

“就目前来看，这个平台的效率还不是太高，雖然支持了一些民间组织的项目，但支持的机构还不多。”高圭滋说。据了解，参与平台的各方正在酝酿年度总报告，“下一步做不做？怎么做？”还是未知数。