破解特大城市人口控制困局

李铁

中国的城镇人口到2013年已经达到7.3亿，平均每年新增城市人口2000多万，这是世界上在一个国家内最大规模的人口城镇化进程。

与此相伴生的是中国的城市规模，到2013年底，中国超过1000万人口的城市有6个，超过400万人口的城市达到21个，100万以上人口的城市已经达到127个。同时我们还有平均镇区人口在1万多人的小城镇近2万个。

从现在起到2020年，城镇化率如按每年增长1个百分点计算，城镇人口要达到8.3亿多人，到2030年将超过9亿人。这些新增城镇人口进入哪一类规模的城市，特大城市未来在城镇化进程中承担着什么作用？已经是政策研究部门和学术界十分关注的问题。

什么是特大城市

在上世纪80年代以前的城市规划里，中国对于特大城市的定位不是十分明确，大概是超过100万以上的城市都应该算作特大城市。由于新的城市分类标准还没有出台，但是从中国的城镇化现实出发，400万以上人口的城市称为特大城市应该是最低的标准。

可是，在界定特大城市的人口规模之前，还要了解我国城市和国外城市的区别。

我国的城市是行政辖区，既包含了下辖的低等级城镇，也包括了农村。在国外，城市明确在主城区范围之内，城市并不管理行政辖区和农村。因此在统计城市人口时，我国的概念比较模糊，而国外的相对准确。例如，北京市的人口是2100万，其中包括了300多万的农村人口和800多万的外来人口。在空间分布上，北京市辖区面积1.68万平方公里，辖区内的建制镇和相对独立的区县政府所在地的非农人口，都被统计为北京市城镇人口。

相比之下，美国纽约市人口和纽约州的人口有着明确的区分，纽约市人口817万，而纽约州人口1943万。日本东京都市圈人口和东京市人口分别为3667万人和1316万人。

在国际上其他国家，400万人口以上的城市不会很多。许多发达国家只有一两个，但是在中国，由于城镇人口数量的巨大，按市辖区人口计算，仅400万人口以上的城市就有21个，所以特大城市在城镇化进程中的地位就显得十分重要。

需要说明的是，在研究人员的概念中，还有超大城市的提法，意指1000万人口以上的城市。因为没有明确的统计依据，特大城市和超大城市往往混为一谈。

中国特大城市特点

国际上特大城市一般都是首都，或者是全国的经济中心。

例如东京、伦敦、墨西哥城都是首都，除了伦敦829万人口，其他大多在千万以上，有的甚至超过2000万。而纽约、圣保罗和里约热内卢以及孟买则是所在国最大的经济中心。

中国的特大城市当然也具备以上特点，但是，与世界上其他国家不同的是，中国的特大城市基本上在行政序列里最高等级的城市，基本上是直辖市、省会城市和计划单列市。

由于中国的城市也是行政区，在行政等级的序列下，资源的配置方式带有强烈的行政主导色彩，高等级的城市可调动资源的能力远远超于其他等级相对低的城市。

一方面从上级下达的指令性资源分配显然更有利于高等级城市的截留，另一方面，由于高等级城市可以通过财政上缴和行政区划调整，把下级城市的资源集中到自身，因此导致大量的行政资源流入到高等级城市，而市场资源自然跟进，特大城市的发展机会就远远优于其他城市。

特大城市的公共服务水准较高。由于特大城市的高等级地位，使得大量要素纷纷集中到这里，因此政府的财政收入和土地出让收入也远高于其他城市，人均财政支出和投资支出的优势，加快了公共基础设施建设，并带动了市场的投资，全面抬高了公共服务水平，因此会吸引更多的优质资源和要素到这里集中。

这种发展态势形成的良性循环，对于特大城市人口规模的增长起到了巨大的推进作用。

特大城市的“城市病”也比较严重。我国城镇化高速发展期，30年的时间城镇化率大幅度提高，城镇人口巨量增长，特大城市数量持续膨胀。但是城市治理能力严重不足，对城市发生的各种病态现象应对不足。特别是由于体制原因，大量的短期行为也加剧了城市病的蔓延。

例如，交通拥堵、雾霾严重、基础设施供给严重滞后、抗灾能力弱、房价高涨、城乡结合部治安和环境问题突出等。

特大城市的话语影响力大于其他城市。由于更多的人口、社会精英集中在特大城市，而且特大城市等级高，地处大区域的行政中心，媒体集中，社会的舆论在特大城市造成的影响远远超出其他人口规模的城市，无论是从社会稳定的角度，还是从精英决策者的利益出發，事关城市发展的更多决策思路，基本上源自于对特大城市的考虑和担忧。这也是中国的特殊国情所致。

特大城市进入的门槛高。这是由中国特殊的国情所致。世界上其他国家因为没有户籍管理制度，人口的迁徙是自由的选择，因此，人们向大城市涌入，过度集中到特大城市，是城市化进程的一种必然的趋势。无论是发达国家的过去，还是目前的新兴国家和发展中国家，在城市化进程中，人们到特大城市寻租的机会很高，就业机会也多，已经是普遍规律。在这些国家的城市政策是外来人口进入后，在城市解决他们的公共服务问题。

在中国，因户籍管理制度，无论是农村人口进入城市，还是中小城市人口进入大城市，都面临着落户的门槛。但是正是因为有了户口，城市的公共服务有了差别，而且，这些差别表现在城市规模上，所以特大城市的落户门槛就特别高。在中国大陆，户口能对换的特大城市，北京只可以和上海对换，其他城市都不够资格。而特大城市之间，对换的标准也取决与公共服务水平的差距。所以城市越大，户口的含金量就越高，落户的准入门槛也就越高。

特大城市的房价高。

因为特大城市一般都是地区或者全国的行政中心，而且，有很好的公共服务，有就业机会和寻租机会的优势，会吸引本地辖区或者全国的人到这里来通过购房等方式购买公共服务。特别值得提出的是，这里的土地资源空间有限，有公共服务支撑和财力担保，土地升值潜力预期强，所以房价的上涨趋势也比较明显。

很多人期望经过政府的政策措施，使特大城市的房价下跌，至少短时期内没有可能。因为行政等级和公共服务格局没有发生变化，政府对于土地升值的预期不变，经济还在稳定增长，高收入人群还在增加，特大城市的房价也不会下跌。

特大城市要实行人口控制吗

首先看国际上的特大城市，从国家层面上控制特大城市人口似乎没有先例，因为城市是自治的，国家对城市的发展没有干预权。国际上的城市发展规律，人口迁徙是自由的，人们去哪个城市定居或者就业是个人的选择，政府只有解决人口在城市提供公共服务的责任，没有干预的权力。

实际上从欧洲中世纪开始，城市的传統之一就是一旦农奴进入城市，就可以宣布自己为自由民，即自行脱离了和原封建领主的人身依附关系。即使是在城市经济遇到严重困难，就业遇到严重压力时，城市也是通过商业行会来限制每个人的就业时间和产品产量，也不会限制农奴进入城市成为自由民。

在国际上调节和控制城市人口规模是市场的行为，人口向大城市集聚形成特大城市也是城市发展进程中的必然规律。毕竟在特大城市由于人口的规模化促进了基础设施和服务业的规模化，提高了投资效益。人们在特大城市享受到的就业机会和公共服务水平远高于其他中小城市，当然在文化生活和各类文明熏陶方面，特大城市也有着十分明显的优势。

随着人口的进入，导致特大城市的生活成本抬高，房价上涨，也会使一部分人逐渐逃离特大城市，到中小城市可以降低生活成本。

无论是人口进入还是迁出特大城市，这在国外的一些特大城市是一个长时段的过程，毕竟发达国家几百年城市化的历史，已经通过基础设施的改善，公共服务水平的提高，城市治理的完善，大大缓解了特大城市的病态化状况。而在新兴国家正在经历着城市化高速发展过程中的阵痛期，城市病在特大城市极度蔓延。

中国的城镇化进程与其他国家有着共同点，就是在城镇化高速发展时期，人口向大城市，特别是特大城市高度集中，符合城市发展规律。毕竟这里承载着太多的优质资源和要素，可以提供更多的就业机会，可以受到良好的医疗和教育服务。区别在于，中国的户籍制度是世界上绝大多数国家没有的，因此，进入城市就业的人口在特大城市享受不到城市居民同等的公共服务。

所谓特大城市的人口虽然很多，但是有很大一部分并没有该城市的户口。例如北京2100万人口中，有800万的外来人口；上海2300万人口中有900万外来人口，深圳外来人口占本市人口的近4倍。从中国的国情现实出发，这些人口如果没有得到城市政府的公共服务提供，大大减少了政府财政的压力。而城市政府也通过这些外来人口的就业获得了收益，转而把公共服务提供给户籍人口，提高了户籍人口的公共服务的水平，并拉大了户籍人口与外来人口的公共服务差距。

因此，在特大城市虽然有着如此众多统计上的城镇人口，但户籍人口只占一部分比重。与其他国际上特大城市相比，我们要解决的是如何给外来人口提供公共服务问题，而不是控制人口进入。

从我国城镇化发展的现实需求看，特大城市吸纳人口，也应该是必须的责任。到2020年，至少还要解决2.5亿农民工，7000多万城镇间流动人口的存量，来落实市民化政策和改革问题，同时还要有新增的1亿多增量城镇人口。到2030年，可能还要有1亿多的增量城镇人口。

如此众多的人口在空间上的流动，既要符合市场的规律，又要按照就业发展的空间格局进入不同规模的城市。而且从目前的资源分配走向看，特大城市还是承载了更多的优质资源和要素，更有责任和义务接纳更多的外来人口。而不是以所谓控制的名义，继续将他们排斥在城市的公共服务之外。

从资源承载力的角度出发，特大城市也有着足够的容量来接纳外来人口。理由是：

1.外来人口已经在这里就业，说明城市对他们就业岗位的刚性需求，而且更好地提高了公共资源的利用效率。

2.城市越大，资源的利用效率越高，资源的承载水平越高，资源的投入回报也就越高。

3.我国的特大城市都是行政区，辖区空间上还有很大的调节余地。

4.人口调控本身就是反市场的，北京这么多年来控制人口，只是控制了落户人口，总人口还是刚性增加。所以应该尊重市场的作用。至少对于承载力来讲，当资源无法承受，价格和成本会发生作用。

人口调控的出发点

在于消除利益结构的藩篱

等级化的城市管理体制造就了中国特大城市的产生，由此而形成的利益结构的反差，在户籍管理体制的维护下，形成了固化的利益格局，也影响到特大城市人口发展思路上政策的制定。

在中国城市发展战略上，经常有一种观点，就是限制大城市、适度发展中等城市，积极发展小城市和小城镇。

这是按照计划经济思路制定的城市发展路径，但是在现实的城市发展过程中，却走着完全相反的道路。就是因为，等级的关系，实际的资源通过行政的路径集中到高等级的城市，结果是大城市发展成了特大城市，小城镇发展至少在吸纳人口的作用上显然不如特大城市显眼。

中国的城市发展的规律是，按照等级分配计划资源，市场的要素跟进，人才的要素向高等级城市集中，最后形成了特大城市的发展趋势。

如果没有户籍制度，特大城市人口的公共服务水平就会趋向均等化，外来人口的问题也就不会存在。而有了户籍制度，则使户籍人口的利益相对固化，政府的管理者更多地要顾忌户籍人口的利益，毕竟所有的城市社会精英如官员、企业家、学者和媒体人都集中在这里，他们在社会的影响力和政策的制定上有着更多的话语权。

值得注意的是，当优质资源和社会精英结合在一起，并有了户籍制度维系的时候，对于生存环境净化的优越心理，自主地引发了户籍人口对于传统制度的维护。他们把产生城市病的原因归咎于外来人口，他们担心户籍制度改革致使财政的蛋糕被切出给与新增城市人口，而影响到自身公共服务和福利的持续改善。他们认为外来人口的素质比较低，会影响到城市的环境和文明等等。

而对于城市政府的管理者来说，外来人口毕竟流动性强。而城市发展和建设多年辛辛苦苦的成果，就是为了早日赶超发达国家，实现“生态”和“宜居”的城市。如果城市里出现了大量的农民，大面积的城中村，社会治安问题和环境脏乱差问题会影响到自己的政绩等等，他们也不愿意进行相应的改革，放开外来人口进城落户，以保持城市对于所谓高素质人口的纯净环境。

当然，最重要的理由是，要吸取南美和南亚国家特大城市贫民窟的教训，走具有中国特色的城镇化道路，希望这些新增的城市人口尽量到小城镇去，那里才和他们的身份、素质以及就业水平相称。

问题是，长期以来政策一直鼓励农村人口到小城镇去。可是发展的权力却在高行政等级的大城市里，如果这些小城镇没有土地指标，没有就业机会，所有的发展权都需要通过上级政府审批，而自己创造的财政绝大部分要上缴到上级城市，这些小城镇拿什么去容纳更多的就业机会，用什么来改造自己的基础设施和公共服务水平？横亘在各类城市之间、城乡之间利益的藩篱，最终导致特大城市的人口政策从利益结构出发，限制外来人口的进入。

因此调控政策几乎成为所有的特大城市户籍制度改革的最重要的借口。然而，当所有的优质资源集中到这里，大量的就业机会云集在这里，特大城市根本无法挡住人口的进入。以北京为例，从上世纪80年代末开始，一直在通过各种政策限制人口的进入，但是人口上升到2100万，持续增长的趋势根本无法得到逆转。

如何认识特大城市的人口结构

无论中外，城市发展的规律是多层次人口的组合。任何一个城市绝大部分人口应该是中低收入人口，他们充填了城市所有满足最基本消费需求的工作岗位。试想，无论多大规模的城市，如果离开了清洁工、保安、各种服务员、建筑工人、家庭保姆、快递等，这个城市还能生存吗？其实一个城市实际已经拥有的人口结构，就直接反映出这个城市对于就业岗位的需求。

从另一个角度看，在很多特大城市是有极少数的乞讨者、社会闲杂人员和犯罪者，这也是城市社会发展的正常现象。作为城市政府的责任就是要长期打击犯罪，治理城市环境，改善基础设施供给。而不能把这些人的存在作为人口控制的前提，而且只有在人口规模大的城市才能得到有效地集中治理治安和环境问题，也只有大城市的文明熏陶，才会逐步改造这些人，使他们变成社会的良性劳动者。

认识城市人口的结构，了解了城市的发展规律，我们应该知道，城市人口的构成不是单一的，不是唯精英的，而是要面对广大社会大众，面对更多的中低收入人口。城市可以利用自己的优质资源，可以利用自己的文化设施，吸引更多的农村人口，把他们纳入城镇化进程，这是中国城镇化战略中以人为本的基本要义。

而推进以人为本的城镇化，作为行政等级最高、发展速度最快、吸纳人口最多的特大城市应该放下自己的身段，更好地调整自己的人口政策，加快解决外来人口的基本公共服务问题，加快推进户籍管理制度改革，才能带好改革的头，带好校正城镇化发展模式、实现可持续发展的头。

建立特大城市人口的

市场化调控机制

所谓特大城市人口要实现调控，主要是从增量考虑。就是减缓特大城市人口增长的压力，改善特大城市的基本公共服务，推进存量改革，重点解决已经举家迁徙、长期在城镇就业的外来人口的落户问题。为此，不能理解为特大城市可以通过人口调控政策，不进行户籍管理制度改革。

特大城市的户籍管理制度改革因为涉及人口较多，比重大、总量高，可以稳步有序地推进，在设计改革的具体政策时，根据人口的总量，就业和居住的时间和年限，确定分期分批的改革方案。但不能继续通过居住证制度，设置过多的限制门槛，例如，年龄、学历、职称等条件，继续限制对外来人口的公共服务。

特大城市在实行居住证制度时，也要对暂时无法解决户籍的外来人口，根据就业和居住年限，逐步增加公共服务的水平，提高公共服务标准，并改善他们的就业和居住条件，降低他们的就业门槛，使他们尽早地融入市民化社会。

在特大城市推进户籍管理制度改革，完善人口落户政策时，也要逐步减少对城镇居民的福利供给，把原有的各种城市居民特有的福利待遇，尽快纳入基本公共服务范畴，或纳入市场化渠道。特别是不要新增福利供给范畴，继续抬高城市公共服务的门槛，要稳步减少未来改革的障碍。

特大城市要加快基础设施供给市场化的范畴，加快推进阶梯价格政策，在城市市民生活成本充分市场化之后，价格和生活成本的市场化调节，也自动会导致人口分流。

要特别说明的是，针对外来人口进城落户或逐步享受公共服务的标准不要制定得太高。许多城市把公共服务和教育医疗等标准制定得过高，因此而抬高农民进城的成本。

实际上，进城的农民在就业和基本公共服务水平上，应该有适度的过渡期，有适应他们就业的工作条件和居住场所，子女就学和医疗服务满足他们最基本的条件就可，他们可以在城乡结合部租赁当地农民的出租房，政府做好服务就可。

特大城市人口调控，还可以充分考虑到辖区空间。在特大城市辖区内还有许多中小城市和小城镇，它们也可以在吸纳人口和吸引产业方面发挥积极的作用。许多特大城市制定了人口调控政策，包括了所谓的辖区，等于限制了辖区中小城市和小城镇发展的机会。

如果改善基础设施供给，统筹交通设施的安排，完善主城区和周边中小城市和小城镇的区域发展规划，遵循市场的规律，允许在规划范围内，更多地赋予这些小城市发展权力，它们可以在分流主城区人口，减缓中心城区各种压力中发挥更积极的作用。

如果从控制人口增加的速度来调控特大城市人口，最重要的政策是，减少产业和优质资源的过度集中。特大城市由于良好的公共服务条件，吸引产业相对于中小城市有着足够的优势。如果允许优质资源在政策引导下外移，对增量的优质资源限制进入，或者在辖区以及更大范围的空间进行再配置，可以大大放缓新增人口进入的速度，甚至可以引导一批外来人口流出。

关键是要用市场的办法，要通过政府的投资政策和土地指标政策来引导，要遵循要素的流动规律，要使得更多的中小城市获得资源分享的机会。尽量减少行政指令性和反市场的拍脑袋的安排。政府重要的是提供城市间交通设施配置的条件，人口和资源自然会主动分流。毕竟中心城区房价的压力、交通拥堵的压力也给就业和居住带来严重的困扰。

特大城市要下放管理权限，要减少行政管理层次，逐步打破等级化的城镇管理体制，才能给与中小城市和小城镇更多的自主发展权。要支持特大城市中心城区人口分流，也要改革传统的土地指标等行政资源计划分配方式，改革传统的财政上缴体制，按照人口的流向和未来的可承载能力，给与中小城市发展的机会。只有全国的中小城市和小城镇发展了，特大城市的人口压力自然会减轻。

要建立特大城市和周边地区城市协调发展机制，重点在于分清政府和市场的责任，統筹安排城市间的基础设施供给，这些都需要更高层面的政府推动。要打破行政封闭的地区公共服务体制，开放公共资源的供给，通过区域之间公共服务的均等化，促使要素和资源真正地按照市场规则进行配置。只有这样，人口在大范围的空间调整才可能最终实现。

作者为国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任