浅议我国养老保险制度走向“并轨”的路径分析

王婷

[摘要]我国现行的养老保险制度采用的是机关、事业单位人员与企业人员两种截然不同的退休养老金体系，被称作“有中国特色的养老保险‘双轨制”。基于人口大国的基本国情及老龄化日渐加快的时代背景，我国养老保险“双轨制”在实践中遇到了越来越多的新挑战，也暴露出诸多问题。从“双轨”走向“并轨”，已成为我国养老保险制度未来发展的必然趋势。

[关键词]养老保险；“双轨制”；“并轨制”；路径分析

[中图分类号]D922.24 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）17-0067-03

1我国养老保险“双轨制”的现状分析

1.1我国养老保险的“双轨制”

养老保险，是对社会基本养老保险基金的简称。它是实现“老有所养”的最可靠保障，同时也是社会保险五大险种的重要组成[1]。

着眼我国现行的养老保险制度，通常被称为“有中国特色的养老保险‘双轨制”。所谓“双轨制”，顾名思义就是一种区别对待、两种方法并举的制度设计。简而言之，它是指对不同工作性质的机关、事业单位人员和企业退休人员实行两种不同的退休养老金制度。

1.2“双轨制”的形成与发展阶段

事实上，我国养老保险“双轨制”的形成也并非一蹴而就。纵观我国养老保险制度从形成到确立的过程，也曾出现过“单轨”的时期。

自第一个五年计划完成至改革开放的前期阶段（即从1958年到1978年），我国养老保险制度一直施行的是单一的“一轨制”。尤其是国务院曾于1958年正式颁布的《关于工人、职员退休处理的暂行规定》[2]，其中对机关、事业单位和企业所存在的两种养老金制度进行了整合合并。

国务院于1991年6月颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，其中明确指出，“要逐步建立起养老保险与企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的制度[3]”。紧随其后，在1997年颁布实施的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，其中将“社会统筹与个人账户相结合”的社会基本养老保险金制度模式正式确立起来[4]。

改革的不同步，逐步拉大了两者之间的距离，机关、事业单位和企业在养老保险金这一制度上就形成了截然不同的“双轨”模式。

1.3“双轨制”的特点

第一，统筹方式和支付渠道不同。企业养老金的收缴是单位补贴一部分，职工本人再按一定的标准自愿缴纳一部分，由自筹的个人账户进行支付，可称作是“1+1”的组合模式，这样的方式可以说是一种双赢优化的选择。而机关、事业单位则采用财政统一拨付的方式，其工作人员不用承担缴费的义务，因此也常被形象地形容为“吃皇粮”。

第二，计发的标准不同。企业退休人员的基本养老金与本人养老保险的实际缴费年限等多重因素挂钩，调整次数多但总体幅度小。而机关、事业单位工作人员的退休养老金则根据其工龄长短和退休前所拿到的工资水平计发，调整的次数虽少却波动很大。这也在一定程度上逐渐拉大着“双轨制”的差距。

第三，养老金的替代率不同。养老金替代率可以较为直观地衡量出劳动者退休前后生活水平的差异。机关、事业单位所发放的养老金标准通常远远高于企业退休人员的标准，而且随着经济发展，这个差距还在不断拉大，也直接地反映出“双轨制”下难以实现社会公平这一现实问题。

1.4“双轨制”的弊端及产生的问题

一是筹资方式上存在着天然的不公。企业职工要承担缴纳一定养老保险费用的义务，而机关、事业单位的工作人员却可以“吃皇粮”般坐等国家财政进行统一拨付，筹资方式上的天然差别必然会导致个人承担缴费义务上的不公平，也难免会激起企业退休职工的不满。二是在退休养老金的管理环节上差距显著，企业养老保险金的收缴采取的是“统账结合”的混搭模式[5]，会受到相关多重因素的影响。而机关、事业单位则采取的是依靠国家财政的现收现付模式，如此一来就可避免产生上述情形，继而“高枕无忧”。三是待遇计发环节上欠缺公平分配。企业职工退休养老金待遇的发放，会随物价上涨等因素积极作出适时地调整。而机关、事业单位工作人员的退休养老金待遇的浮动却要与在职工作人员的工资增长标准保持一致，这难免会增加国家财政的负担，带来“双轨制”下的不公分配，拉大与企业退休养老金的差距。

2从“双轨制”到“并轨制”的制度探索与路径探析

2.1从“双轨制”走向“并轨制”的风险与阻力

早在2008年年初，伴随《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》[6]的頒布，上海、山西、浙江、重庆、广东五个省市先后开展起事业单位的养老保险制度改革试点。然而三年过去，试点方案并没有轰轰烈烈地得到开展，基本宣告失败。

（1）缺乏一个行之有效的制度改革的设计方案。若要想真正实现“并轨”，就必须有一个行之有效的改革方案加以详细指导。最重要的在于，这个方案不能只是“高喊口号”或者“流于形式”，而应建立在对我国养老保险现行体制及实践运行层面等诸多因素的深入探析之上，所做出的一个将宏观指导与微观施行相结合的具体方案，这样才能为推行“并轨”改革铺设道路。

（2）立法层面比较单一，缺乏更加严格的立法规制加以保障。我国现行对养老保险制度的规定主要见诸于《中华人民共和国社会保险法》（以下简称为《社会保险法》），其中第二章第十条明确指出，“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”。[7]除此之外，在《社会保险法》中还有好几处出现过“具体办法由国务院规定”等类似表述。这样的表述看上去似乎给人一种“模糊”的感觉，这也正是立法上的缺陷所在，对推行“并轨”改革形成了一定的阻力。

（3）“双轨制”下不同利益主体的利益需求呈现对立矛盾。身为国家公务员或事业单位的工作人员，在现行退休养老金制度下，用经济学的理念来说，就是以最少的投入收获到了最大的福利保障。显然，从他们的主观出发，他们并不愿一改多年“吃皇粮”的特优对待。而与之相对的是，企业单位的工作人员一直对养老金领取现状颇感不满，他们渴望能够通过“并轨”来实现自己应当享有的公平对待。基于利益的不同出发点，双方存在着对“并轨”改革的对立主张，这无疑也在一定程度上加剧着社会矛盾，给社会维稳制造困难。

（4）割裂机关、事业单位进行分步改革的主张缺乏可行性。一方面由于事业单位平时的待遇、福利往往参照公务员的标准，如果仅仅让一向“养尊处优”的事业单位比照企业看齐，让他们放弃自己在现行体制中所享有的利益待遇，他们难免会产生不配合或消极应对的情绪。另一方面，机关、事业单位在退休养老金制度上一直是比肩齐行，如果改革割裂了这两个原本是同一利益战线的主体，恰若之前的试点改革一样，必然会因遭到一方的不满而受阻停滞。

因此，要想打破改革的坚冰，就要双管齐下，打出一套“组合拳”。

2.2从“双轨”走向“并轨”的路径分析

眼下社会保障事业的发展进程，也是党和中央尤为关心的重要议题。在“十八届三中全会”上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[8]（以下简称为《重大决定》）中的第十二项“推进社会事业改革创新”，就对养老保险制度改革给予了关注。其中明文指出，要积极推进机关事业单位的养老保险制度改革。

（1）退休养老金改革要在机关、事业单位同步开展。吸取试点改革的教训，未来退休养老金改革应当在机关、事业单位同时展开。第一步，要在机关、事业单位内部，尽快建立起公职人员的基本养老金制度，让公务员、事业单位工作人员也要相应承担一部分的缴费义务。第二步，要把机关、事业单位工作人员的退休养老金分解成基本养老保险金与职业年金两部分，以职业年金的发放形式补充。第三步，改革退休养老金的计发模式，使机关、事业单位职工退休养老金统一向企业看齐，实现“多缴多得”的激励机制。

（2）改革要坚持“具体问题具体分析”的根本原则。推行“并轨”改革事实上是一个彻头彻尾的巨大革新，其间涉及的利益主体众多，这给改革的推进带来了挑战。针对这一挑战，我们应当采用“老人老办法，新人新办法，中人过渡办法”的方式，即“并轨”前的退休员工，都依然沿用改革前的退休养老金制度，以此最大限度地保障制度改革前利益主体的待遇需求；对于“并轨”改革后的新员工，都应一视同仁地参加改革后的退休养老金制度，自觉承担缴费义务；此外，对待身处改革过渡阶段的工作人员，既不能过于保守，也不能贸然激进，而要对之进行相应的补偿和激励，實现平稳地过渡，继而保障养老保险“并轨制”改革得以真正地贯彻。

（3）推进改革要从细节着手，构建多元化的养老保险体系。改革要覆盖全局，既要有高瞻远瞩的意识，更要有强化细节的落实。主要注意以下四个方面：

一是要实现中央统筹，逐步构建起一个全国统一的基本养老保险制度[9]。二是要做好个人账户的建立和维护，尤其是对职业年金、企业年金的良好补充。三是要积极构建起多元化、多层次、全方位的养老保险体系，调动起劳动者的积极性、主动性。四是要将公务员、事业单位公职人员纳入到社保体系的范围中来，实行公平、平等的制度对待。

（4）要建立和完善“廉洁年金”、“职业年金”与“企业年金”制度。早在“十八届三中全会”召开前夕，国务院发展研究中心就曾公开过“383”改革方案，其中就借鉴新加坡等国“高薪养廉”的做法，提出要建立完善公务员“廉洁年金”制度，即公职人员在职期间如未犯重大错误或未发现腐败行为，在其退休后方可领取“廉洁年金”以资激励，以此构建起一个“不能贪、不敢贪、不愿贪”的严格防腐机制[10]。

与此同时，还要建立完善“职业年金”制度，即将公职人员现有的一部分工资转移到退休后领取，是职工工资延期支付的一种方式。借此给予职工福利待遇方面的激励，有利于调动起事业单位公职人员的工作积极性，也可以借此吸引和挽留住一些优秀人才，意义深远。

对于企业来讲，要完善“企业年金”制度，与机关事业单位的“廉洁年金”、“职业年金”形成合力，继而推动我国养老保险“并轨制”改革的真正施行。

（5）“延迟退休”政策要逐步推进。《重大决定》中还提出，要“研究制定渐进式的延迟退休年龄政策”，如何让“延迟退休”政策得以贯彻施行也是当下备受关注的热门话题。

人社部（“人力资源和社会保障部”的简称）于2014年1月24日召开的新闻发布会上，强调“延迟退休是必然选择”，与此同时将研究建立养老金调整机制。

显然，“延迟退休”政策不能够一步到位，我们要为之做好一系列的铺垫和准备。其中，我们或许可以从俄罗斯国家杜马刚刚通过的有关养老制度改革的一揽子法案有所借鉴。这些法案对退休金的计算和发放办法进行了全新的规定，将采用积分制，以此鼓励公民在达到退休年龄后如有能力者可以继续工作，并获得额外的积分，继而根据积分来增加养老金待遇。

对于我国而言，“延迟退休”政策一定要目光长远。我们可以从俄罗斯的“鼓励积分制”中获得启发，建立起一个比较完备的激励机制，要实现逐步地过渡，对于达到延迟退休年龄仍有余力继续工作的，要通过增加其养老金的积点加以鼓励，这样既可以调动劳动者的积极性，又可以提高工作的效率，最终实现社会劳动力资源的优化配置和合理利用。

3实现养老保险制度“并轨”的重要意义

3.1保障社会维稳事业

双轨制下，尽管企业养老金在2014年1月进行了十连涨，却依然对公务员、事业单位员工的养老金望尘莫及。如果顺利实现“并轨”，减缓和缩小两者之间的差距便指日可待，这样就极大地维护了社会的稳定与和谐。

3.2加强人才交流

一旦实现“并轨”，公务员与企业职工的退休养老金差距便逐步缩小，在一定程度上可以缓冲毕业生们对“公务员”、“事业编制”的狂热追逐，避免“千军万马挤独木桥”的现象出现，并有助于人才的流动。

3.3促进社会公平与效率的统一

“并轨”旨在缩小退休养老金因“不同工作性质”而产生的差距，有助于逐步实现社会公平。同时，公务员、事业单位工作人员不再因“吃皇粮”而坐享其成，有助于促进其工作效率的提高，继而实现社会公平与效率的有机统一。

3.4实现资源优化配置

从“双轨”向“并轨”的过渡，将减少国家财政的部分支出，减轻经济负担，在人才流动、工作效率提高的前提下，资源将得到有效的优化配置，减少对社会资源、经济资源、劳动力资源的浪费。

3.5重建对政府的信心

“并轨制”的制度设计，打破了机关、事业单位与企业的天壤之别，从而有效地规避优待，一视同仁，这样便可极大地恢复民众对政府的期待与信心，重塑起政府的公信力。

4结论

本文旨在对我国现行养老保险“双轨制”的弊端与问题展开深入分析，指出走向“并轨”乃是大势所趋，是时代发展的必然要求。在“十八届三中全会”的报告中，明确指出要“推进社会事业改革创新”。推进养老保险制度从“双轨”走向“并轨”，这既是落实和贯彻“十八届三中全会”精神的现实要求，也是构建和谐社会的“正能量”，对国家的长治久安、对社会的稳定发展、对社会保障事业的稳步推进都具有极为深远的重要意义。

参考文献：

[1]百度百科.社会保险[EB/OL].http：//www.baike.baidu.com/subruew/27223/10745561.html.

[2]马文瑞.根据各地职工的意见修改国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定等四个草案的说明[J].江西政报，1958（3）.

[3]荆彦玲.論健全我国城镇养老保险制度[J].浙江海洋学院学报（人文科学版），2005（12）.

[4]盖全正.浅议发挥商业人寿保险对养老保险的补充作用[J].沿海企业与科技，2005（9）.

[5]张思锋，张文学.统账结合的企业职工基本养老保险供给模型研究[J].西安交通大学学报（社会科学版），2008（4）.

[6]李齐云，朱俭.我国城镇居民养老金地区不平等性分析[J].山东经济，2010（5）.

[7]百度百科.社会保险法[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link？url=CswnJkhb6ffr1YZcQJ.

[8]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[EB/OL].[2013-11-15].http：//politics.people.com/cn/n/2013/1116/c1024-23560847.html.

[9]曹新华.探讨我国养老保险制度存在的改革问题[J].焦点透视，2013（10）.

[10]王治国.建立廉洁年金制度需要顶层设计[N].检察日报，2013-10-30.