地方债如何放开

王志刚

地方政府债券是城市基础设施和公用设施建设融资的主要来源之一，城市可以根据自身财力和经济社会发展需求自主发行地方债券，地方政府债券的资金主要用于公益性资本支出，这将推动形成公共资本，有利于生产效率提升和经济增长。

改革开放经验表明，政府债券在应对危机中的确发挥了积极的作用。中国目前正在推动新型城镇化，在未来一个相当长的时期内仍将处于一个较高的增速阶段，同时随着市场化推进，各类公共风险也在增加，这意味着财政支出增长的压力将长期存在；相比之下，经济结构调整、节能减排、中等收入阶段向高收入迈进中的中速增长，这些都决定了未来的财政收入增速放缓将是新常态，这样会导致政府收支失衡压力加大，因此债券发行常态化也是必然趋势。

借鉴国外经验，我们必须要严格控制债券规模、建立必要的风险预警指标体系和应急机制以避免出现系统性金融风险。

未来地方政府债券发行在现有的管理模式基础上，逐步实现编制政府债务预算才是正道，同时要建立下面的三大约束条件，这是地方政府债券合法、合规、高效运作的基础。

第一，加强地方政府信用评估，强化市场约束。

通过鼓励各类中介组织发展来培育政府信用评级市场。评级的核心是地方偿债能力和偿债意愿，信用评级有助于提高投资者对地方债的收益与风险认知程度，帮助市场更好地对债券定价，有助于分散风险。信用评级和地方政府信息公开是结合在一起的，客观、完整的信息保证了信用评级的科学性，当然政府信息披露需要经过一定的审计才能公布，要保证投资者知情权、监督权。评估指标中，除了现有的财政预算收支等流量指标外，政府资产负债等存量指标正日益成为各类评估的重点，基于权责发生制的中国政府财务报告制度建立还在进行中，需要加快推进。通过发行地方债券，让资本市场来约束地方政府发债行为。

第二，逐步建立地方政府债务预算制度，强化预算约束。

建立地方债务预算制度，将地方债务收支纳入预算管理，政府年度和跨年度的举债预算必须要提交同级人大审批，要接受人大代表讨论、质询，并报上级政府备案，债务预算和其他政府预算一样要进行预算公开，接受各界监督。发行地方债不是弱化预算约束，相反规范的债务预算会强化政府的举债行为，同时扩大了债券市场规模，让更多的国内投资者享受发展的成果。

第三，建立“以结果为导向”的债务融资考核制度，强化行政约束。

地方举债的主体是地方政府，要改革对地方政府的行政考核，建立“以结果为导向”的债务融资考核制度，实行行政首长负责制，对债务使用管理进行全面考核，包括对政府和主要领导的责任追究制度，减少形象工程和不切实际的建设所造成的过度举债风险。

此外，规范的债务预算管理还包括风险防控，除了强化已有的财务内控机制外，还可以从地方国有资产处置、土地收入、存量资金、预算收入中计提一部分作为偿债准备金制度，以防范和化解债务风险。