我国个人所得税现状分析及改进措施

郭昭飞

摘 要：个人所得税是税法中的一个主要税种，它的政策变化涉及到普通百姓的经济利益，因而受到社会各界的广泛关注。文章通过阐述我国个人所得税的立法进程、征收征管的现状，分析了存在的问题，提出了完善现阶段我国个人所得税的几点建议。

关键词：个人所得税；问题；对策

中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2014）5-0097-02

个人所得税是以自然人取得的各项应税所得为征税对象而征收的一种直接税，具有筹集财税收入，调节收入分配差距的功能，是当今世界各国普遍开征的税种。从各国征收的实践来看，个人所得税的征收模式有：一是分类征收，根据所得来源和性质不同，按不同的税率征收；二是分类综合征收，对所得项目有些综合征收，有些分类征收；三是综合征收，对所得项目全部汇总，根据所得总额进行征收。在三种征收模式下，按纳税单位的不同，又分为家庭课税制和个人课税制。我国目前实行的是以个人为纳税单位的分类所得税制，将个人所得分为11项，不同税目实行不同税率和扣除标准，按年、按月或按次征收。

1 我国个人所得税的立法进程

建国初期，我国没有建立完整的个人所得税制。1950年，政务院发布的《全国税政实施要则》中规定对个人征收“薪给报酬所得税，存款利息所得税”，但由于收入水平低，只开征了利息所得税。改革开放后，大量外籍人员来华工作并取得高收入，中国政府遂于1980年实施了《个人所得税法》，主要针对在华工作的外籍人员征收。随着改革开放的深入，国内居民的收入发生了很大变化，为了调节社会收入分配状况，国务院于1986年先后颁布了《城乡个体工商户所得税暂行条例》和《个人收入调节暂行条例》，分别适用于国内个体工商户和国内公民。但是，对于相同收入的纳税人采取不同的税收政策，尤其是外籍人员和中国公民适用不同税法，引起很大争议。为了规范税制，公平税负，中国政府将三税合一，于1994年正式实施了新的《个人所得税法》。

2 我国现行个人所得税实行现状及存在的问题

新税法实施后，1994年全国个人所得税收入为72.67亿元，到2012年已猛增到5 820亿元，是同期增长最快的一个税种，个人所得税逐渐成了我国的主体税种。随着我国加入WTO，国内经济快速发展，经济总量跃居世界第二位。但在经济飞速发展的背后，我国个税占国家税收总额平均比重仅为6%-7%，这一比例远远落后于经济水平在我国之下的发展中国家。同时，贫富差距扩大问题也不断突显。如果将我国经济快速增长的态势和个税增长状况联系到一起，我们会发现，现行的个人所得税已与社会经济发展相脱节，它应有的功能远未得到充分发挥。究其原因，主要是由于税收征管乏力、税制建设滞后等诸多因素的影响。

2.1 个人所得税征管制度不健全，偷税漏税现象严重

由于个人所得税具有收入隐蔽的特点，必须有一套严密完善的征管制度来保证，而我国目前的税收征管手段比较落后，在一定程度上影响了税款的征收。

2.1.1 相关配套措施缺乏，个人收入信息化管理程度较低

由于我国个人收入的相关配套措施不健全和信息化管理技术手段落后，税务部门和银行、工商、企业等多个职能部门缺乏实质性的合作，导致个人收入信息不能实现共享，信息传递不流畅，税务部门不能全方位掌握纳税人的生产经营、资金流动和财产增减的变化情况，无法准确判断税源，组织征管，税款流失现象非常严重。

2.1.2 征管乏力，对高收入群体缺乏行之有效的监管

长期以来，我国个税实行的是以源泉扣缴为主，自行申报为辅的方式，而自行申报的范围仅限于年所得12万元以上的5类情形，且自行申报缺乏刚性约束机制。这种征管制度，只管住了工薪阶层，对于高收入群体却无能为力。道理很简单，由于工资薪金在发放时实行严格的代扣代缴制，税款“无处可逃”。而收入多样且隐蔽的高收入群体，他们可以通过税前筹划等多种手段“合理避税”，在其不主动申报的情况下，税务部门根本无法摸清其收入来源，进行有效监控，造成大量应收的税款没有足额征收上来。在美国，个人所得税主要针对高薪阶层征收，工薪阶层缴纳的个税仅占联邦个人所得税的10%。相比之下，应作为纳税主力军的中国高收入群体没有承担应有的税收份额，逃税避税现象比较普遍。

2.2 现行税制设置不科学、不合理

2.2.1 分类税制难于体现公平

我国现行的个人所得税法基本保留了1994年税法制定的基本框架和主要内容，这种分类税制对不同所得实行不同纳税标准的做法，不利于发挥调节收入差距功能。

①收入相同税负却不同

例如：甲、乙两人从事不同工作，每月都有相同的收入

6 000元。甲作为工资薪金收入，每月应纳个税145元；乙作为劳务报酬收入6 000元，每月应纳个税960元。两人收入相同且同为劳动所得，理应缴纳相同的税额，但由于收入来源不同，适用不同税率和不同费用扣除，造成应纳税额的不同。

②收入多的不交税收入少的却要交税

丙每月工资5 500元，每月应纳个税额95元；丁每月收入6 700元，其中工资3 500元，劳务报酬800元，稿酬800元，财产租赁收入800元，特许权使用费800元。丁的收入明显比丙多，按理应多缴税，但丁却由于工资在免征额范围内，不用纳税，其它四项减除费用800元后应纳税所得额为“0”，也不用纳税。收入高且多样化的丁，经过多次扣除后不用交税，而收入低且集中于一个税目的丙却要交税，这种“穷人纳税，富人避税”的现象极其不公平。

③按月或按次计征不科学，分次取得收入和一次取得收入税负差别较大

按月或按次计征且年终各类所得不再汇总计算，必然会造成对收入集中于某一时间的纳税人征税过重的局面。例如：小杨和小郑同为一家企业员工，小郑在财务部工作，月工资3 500元，按现行税法规定无需纳税；小杨在销售部工作，月工资2 000元，12月份除当月工资以外，由于销售业绩突出，还取得全年一次性奖金15 000元。小杨年收入不比小郑多，但按现行税法规定，小杨一次性领取的奖金需缴纳个税405元，仅仅因收入实现的时间不同就要承担不同税负，这也不公平。

2.2.2 税率结构复杂，不合理

我国个人所得税率税税率形式有累进税率和比例税率两种。即工资薪金所得适用3%～45%的七级累进税率；个体户、承包承租经营适用5%～35%的五级进税率；劳务报酬适用税率为20%，但对一次收入畸高的，实行加成征收，对应累进税率为20%、30%、40%；稿酬实际税率为14%；其他所得税率均为20%。这种税率结构存在以下问题：

①对于同为劳动所得却设置了两套累进税率，还有加成征收的规定，造成累进税率形式过多，计算繁杂。由于工资薪金所得和劳务报酬所得在实际生活中界限模糊，要耗费大量精力和时间进行界定，加大了征收成本，降低了征收效率。而且纳税人还可以通过变更身份，依据税率高低随之改变收入性质来达到避税目的。

②累进税率级距过多，如工资薪金所得累进税率级距高达七级，后几档税率按当今工资水平能达到的屈指可数，造成部分税率形同虚设。

③对于工资薪金所得等各项劳动所得适用高税率，最高税率达到45%，而对于象中奖、中彩这类仅凭运气就能获得的偶然所得，适用税率为20%，最高相差25%。这样的税率设置违背了勤劳致富的政策导向，降低了工作积极性，鼓励了个人投机行为。

2.2.3 费用扣除制定不够科学

我国个人所得税规定的税前扣除制度比较简单。其中工资薪金所得税的费用扣除没有充分考虑纳税人家庭供养人口多少、是否就业、是否残疾等影响负税能力的其他因素，只规定了全国统一标准（每月3 500元）的免征额，这是不科学的。同时，免征额数额的制定缺乏定期自动调节的指数化机制，而且每次调整都必须经全国人大常委会表决通过才能执行，手续繁琐，调节滞后。

2.2.4 减免优惠设置不够规范

随着经济环境的不断变化，20世纪80年代初制定的一些减免项目已不合乎现今要求，如对股票转让所得暂缓征税。随着我国资本市场的不断扩大，股票交易和外汇买卖也日趋火爆，能够参与其中的大多是经济基础较好的高收入人群，其交易金额少则几千元，多则上万，许多高收入者正是通过证券市场获得暴利而发家致富。象这些所得也能享受税收减免，不征个税，而对于普通工薪阶层不管其家庭负担多重，对于超过免征额部分却照章纳税，这简直就是“捡了芝麻，丢了西瓜”。此外，外籍人员比国内居民享受了较多的税前扣除优惠政策，这种“超国民待遇”违背了中外纳税人税负公平原则。

3 我国个人所得税的完善对策

3.1 进一步完善外部配套措施，形成防税护税体系

税收征管工作是个系统工程，不能只局限于税务部门，需要社会各个职能部门的配合和支持，建议政府部门进一步完善配套法律法规，为个人所得税征管创造良好的法治环境。

3.1.1 加快推动全国个人所得税征管信息联网工作

当务之急，是利用现代信息技术，建立税务部门与多个职能部门的计算机联网系统，构建个人收入信息交叉稽核体系，使得税务部门可更完整、更准确掌握纳税人的收入信息，便于监督检查，堵塞漏洞。

3.1.2 加强个人收入监控机制

借鉴国外经验，建立个人终身纳税号码制度，个人在银行开立账户、取得收入或支出时均登记在此纳税号下。同时加强银行对个人支付结算的管理，限制现金使用范围，发展信用卡业务，超出结算起点的支付一律通过银行卡转账结算，这样能使大额收入和费用的流入流出都有迹可循，从源头上防范偷漏税行为的发生。同时，完善个人财产登记制度，使纳税人的财产收入透明化。

3.2 建立科学有效的税收征管体制

3.2.1 完善征管方式，推行双向申报制度

代扣代缴便于从源头上实现对税款的计征，是个税征收的有效方法，应继续强化和完善该制度，坚决制止扣缴义务人协助纳税人逃税的行为。同时扩大自行申报范围，推行双向申报制度，将扣缴义务人和纳税人申报的信息汇总，建立电子档案，再引入第三方信息进行比对验证，提高自行申报数据的真实性、准确性。

3.2.2 加大宣传，健全税收征管的奖惩机制

建立相应的纳税诚信制度，将纳税人的纳税诚信与个人社会福利和其他社会活动的某些优先权等利益挂钩，形成对纳税人的激励措施。同时，借鉴国外较为成熟的税收稽查制度，对高收入人群个人所得税进行专项检查，由税务部门随机抽查一定比例的纳税人，若发现偷税漏税的情况，则给予重罚。只有将纳税人的权利和义务有机统一起来，才能使纳税人的自律意识不断加强。

3.3 修改、完善个人所得税法

3.3.1 规范征税范围，扩大税基

我国个人所得税只对税法所列举的11个税目征税，不列举的就不征税。显然，这种“正列举”无法将不断出现的新税源及时纳入到征收范围，不能适应收入多元化的发展趋势。随着经济的不断发展，我国居民资本收入、隐性收入增多，还有许多附加福利，如公款消费、公车私用等。随着网络经济的飞速发展，网上交易、网络虚拟货币经营者也获得可观的收入，然而现行的税法并未完全将这些税源纳入范围，又把新形势下出现的期权转让、股权转让和灰色收入、非法收入排除在外，造成税基狭窄。我国应效仿美国的“反例举”法，除了税法规定的免税项目不征税外，其他所得，凡是能够增加一个人资产收入的所得，都应该纳入征税范围。这样，才能扩大税基。

3.3.2 实行分类综合征收制

将个人所得税中的各项劳动性所得，实行综合征收，按年计征，在取得收入时分月或分次预扣预缴，年终实行汇算清缴，对年综合收入超过一定标准的所得，按统一税率征收，已扣缴的税款可以抵扣，汇算后多退少补。其它非劳动所得，继续按比例税率分类征收，分类征收项目所征税款为最终税款，不再列入综合计征范围。

3.3.3 实行单一比例税率

税率是税制中最核心的要素，它的高低直接影响纳税人的负担轻重。为了适应世界税制改革“低税率，宽税基”的原则，我国个税改革应放弃累进税率，选择带有免征额的单一比例税率。在拓宽税基的基础上，采用较低的单一比例税率，可以以另一种方式来体现税收的累进性，俄罗斯就是一个很好的例子。2001年俄罗斯个税税率从累进税率转为13%的单一税率后，税收不降反而增长，个税收入翻了三番。我国的香港特别行政区也是单一税制，最富有的8%群体承担了个人所得税的一半，说明单一比例税率同样可以体现量能负担原则。

3.3.4 制定科学合理的费用扣除

费用扣除可采用免征额和特定费用扣除相结合的方式。免征额是维持基本生活所必需的费用；特定费用扣除可根据纳税人的家庭结构、就业情况、健康状况等来确定。由于我国正处经济转轨时期，可将百姓负担较重的教育费用、赡养费用、医疗费用等作为特定扣除项目。同时，费用扣除必须指数化。

个人所得税改革是我国2003年以后新一轮税制改革的重要组成部分，它的改革是一个在动态中寻求最优制度的过程，应采取渐进的方式，先从改变分类税制向分类综合税制着手，逐步完善税收管理体制，加强对高收入群体征税力度，一步一个脚印，使我国的税收制度更合理、更健康地发展。

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