完善财政政策 促进文化产业发展的思考

李秉坤　刘菲菲

摘 要：文化产业是一个朝阳产业，在国家文化建设和经济发展中的作用日益明显和突出。文化产业的发展离不开国家财政政策的支持与促进，通过介绍财政政策的内涵，分析现行的促进文化产业发展的财政政策内容以及相关政策存在的问题，提出了促进文化产业发展的财政政策建议，希望能够为我国文化产业的发展提供一些理论建议。

关键词：文化产业；财政政策；政策建议

中图分类号：G123 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）04-0165-02

一、财政政策的内涵

财政政策是国家为实现其经济调控目标而制定的方针、政策和措施的总称。但是对于财政政策的含义，西方学者和我国学者却有着不同的认识和解釋。

（一）西方学者对财政政策内涵的理解

20世纪60年代，财政学者V.阿盖迪给财政政策下了一个较为全面的定义：“财政政策可以认为是税制、公共支出、举债等措施的整体，通过这些手段，作为整个国家支出组成部分的公共消费与投资在总量和配置上得以确定下来，而且私人投资的总量和配置受到直接或间接的影响”；凯塞教授认为，“财政政策就是政府的税收、支出以及债务政策对生产、就业、收入以及价格等水平的影响”；埃克斯坦教授认为，“政府为了实现充分就业和稳定物价水平这些短期目标而实行的各种税收和财政支出的变化，通常叫作财政政策”。

（二）我国学者对财政政策内涵的理解

我国著名财政学家、中国人民大学陈共教授认为：“财政政策是指一国政府为实现一定的宏观经济目标而调整财政收支规模和收支平衡的指导原则及其相应的措施”；中青年学者郭庆旺教授认为：“财政政策就是通过税收和公共支出等手段，达到发展、稳定、实现公平与效率、抑制通货膨胀等目标的长期财政战略和短期财政战略。”这是国内关于财政政策的两种比较有代表性的阐述。尽管国内外学者对财政政策的认识和理解有一定的差异，但其核心内容却是一致的。

二、促进文化产业发展的现行财政政策内容

目前我国为促进文化产业的发展而制定实施的财政政策主要包括两个方面，一方面是政府利用财政资金对文化企业进行补贴，另一方面是对文化企业实行税收优惠政策。

（一）财政补贴政策

文化产业的发展离不开政府的积极引导和财政资金的支持，对于文化企业的发展，尤其是中小型企业的发展，财政资金的支持显得尤为重要。近年来，我国政府加强了对文化产业的财政补贴力度，经常利用政府预算、政府信用、政府补贴等来调整文化产业结构，以促进产业结构的合理化，实现文化产业政策的目标。一些地方政府还积极设立各种文化产业专项资金，用来促进文化产业的发展，如2010年，吉林省设立的2 000万元“文化产业投资引导资金”，鼓励企业通过银行贷款和发行企业债券等方式，投资具有开发战略性、先导性的文化产业项目。沈阳市设立4 000万元的“文化科技融合产业发展专项资金”，促进文化与科技的融合与创新[1]。2012年，北京市设立100亿元“文化创新发展专项资金”，并专门设立“文化创意产业投资基金”，配套建立文化创意产业小额贷款公司、投融资担保公司、基金管理公司和文化创意产业统贷平台，旨在促进文化与资本市场对接，解决制约文化产业发展的投融资瓶颈[2]。从目前的财政政策看，政府虽然对某些特定的文化产业制定并实施了一系列的扶持政策，但其扶持的方式和力度仍然有待加强和提高。

（二）税收优惠政策

为促进文化产业的发展，国家在资金支持机制上对文化产业给予了强大的扶持，制定了一系列针对文化企业的税收优惠政策与措施，制定并颁布了《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》和《关于宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》等相关公共政策，普遍降低了文化企业的税收负担。如图书、报纸、杂志的销售适用13%低税率；古旧图书的销售免征增值税；纪念馆、博物馆、文化馆、美术馆、展览馆以及图书馆等举办文化活动的门票收入，宗教场所举办文化、宗教活动的门票收入等免征营业税；对个人的稿酬所得，按应纳个人所得税额减征30%等等。这些税收优惠政策在促进文化产业发展方面都起到了一定的积极作用，但其实施力度仍有待提高，实施范围也有待于进一步扩大。

三、现行财政政策存在的问题

（一）财政政策不健全

文化产业的发展虽然有政策支持，但仅有政府的财政补贴、专项资金支持以及税收优惠政策还远远不能满足文化产业发展对资金的需求。现阶段我国文化企业产权评估、交易和流转、文化企业信用评级、文化企业贷款风险分担机制以及针对文化企业贷款特点的申贷程序和审批程序等一系列问题都还没有得到有效的解决。再有，资本市场上存在着大量找不到投资方向的社会资本，而渴望融资的文化企业却十分缺乏发展资金，闲置资本与文化企业二者之间的咨询、信息和技术服务缺乏平台和中介。这表明政府财政在投融资平台建设中所扮演的角色和作用还没有充分体现出来，尽管有贷款贴息、担保补贴等一系列的措施，然而实际上这些财政金融政策并没有发挥出应有的作用。

（二）税收政策不完善

支持文化产业发展的财政金融政策体系不完善，国外经验证明，完善的财政金融政策体系是促进文化产业高速发展的重要力量。其中，税收优惠政策是鼓励和引导社会资本进入文化产业投资，扩大文化企业融资的最重要激励措施。然而，当前我国文化产业的财政金融政策体系尚不完善，表现为：税收优惠政策缺乏长效激励机制，关于文化企业税收减免的政策只适合于文化企业成立初期、改革过渡期，对投资成本高、收益周期长的文化企业来说，难以形成持续的驱动力；税收优惠力度小，税收起征点较低，导致税收优惠政策对社会资本投资文化产业的吸引力不足；财政支持文化企业投融资实践中依然偏向于有实力的国有或国家控股的文化企业，而对于弱小的中小文化企业，缺乏政治资源和经济实力，民营的中小文化企业融资困境难以突破。

四、完善财政政策，促进文化产业发展

（一）为文化企业与闲置资本建立沟通平台

文化产业的发展离不开资金的支持，健全完善的财政政策可以为文化产业提供其所需的发展资金。想要充分发挥财政政策的作用，政府就必须为文化企业与闲置资本建立无障碍的沟通平台。随着我国文化产业的不断壮大，仅仅依靠政府的财政补贴、专项资金支持以及税收优惠政策已经远远不能满足产业发展对资金的需求。但是纵观社会资本市场，我们可以看到，还是存在很多的闲置资金没有找到投资方向，政府可以为文化企业与闲置资本建立沟通平台，在这个平台上，文化产业与闲置资本可以充分实现咨询、信息和技术服务之间的沟通，做到需求互补，使得双方的利益得到最大化。这样不仅可以筹集到文化产业发展所需的大量资金，也可以使闲置资本得到效用最大化，同时也减轻了政府的财政负担，使得财政政策发挥出其应有的作用。

（二）强化税收优惠政策的针对性

我国税法在文化产业税收政策方面有很多优惠措施，如对符合条件的文化企业减免部分所得税，降低税率，对文化产业提供资金的企业以及个人减免所得税等等。但是这些税收优惠政策比较死板，具体运用时缺乏针对性。

我国税法规定，对于试点地区新办的文化企业以及文化事业单位转制为文化产业的单位免征三年的企业所得税，表面上看，这项政策减轻了新办企业以及转制企业的税负，有利于促进其发展，但是影视、动漫以及传媒等文化产业从创意研发阶段到生产制作，再到后来的市场营销阶段，这一过程往往是要超过三年的，由此可见，这些企业根本没能享受到税收的优惠。这充分体现了我国税收优惠政策缺乏针对性的特点。

我国政府应该加强税收政策的针对性，根据文化产业的发展特征，将税收优惠措施延伸到文化产品的开发和市场转化阶段，在计算应纳税所得额时，提高文化产品研发的加计扣除比例，同时允许符合条件的文化企业根据其一定时期的销售额比例提取规定比例的文化产品开发基金，建立企业的研发准备金制度。对鼓励文化产业风险投资的税收优惠政策制定具体的实施依据，使企业可以真正做到有法可依。在文化产品的研发生产阶段，由于国内外的知识技术存在较大的差距，政府除了对传统文化产业中的企业进口的生产设备以及技术专利给予关税的减免优惠，对新兴文化产业进口以上设备和技术也应给予相应的优惠，这样才可显示税收政策的公平性。

（三）加大文化产业税收优惠力度

第一，调整税目与计税依据。要调整和细化与文化产业相关的营业税税目；将文化产业发展而产生的新兴文化业态纳入到营业税征税范围中；扩大和规范文化产业的营业税免税范围和领域。为了促进文化产业的分工发展和产业的提升，支持文化产业重点领域的发展，在税收征管许可的情况下，可以对传统文化领域中的影视服务、涉外文化服务外包和文化咨询业，如文化企业广告服务、文化会展代理、知识产权等行为，实行差额征收营业税。

第二，调整文化产业领域的相关税率。税率调整应遵循税收政策与行业政策，本着公平税负、平等竞争的原则，体现国家鼓励或支持，限制或放开，区别对待的文化产业发展意图。可根据《文化及相关产业分类》细化来调整文化业的税率标准，按照各自的分类标准和业态，适用差别税率。可调高部分高档文化消费行为的税率，例如高级商务活动的经营性文化营销行为和创意行为；降低与文化产业相关的生产性服务的营业税税率，拉大生产性服务与消费性服务税率间差异，培育和发展文化产业生产性服务水平[3]。

第三，中小型文化企业由于规模小、技术落后以及资金信用积累薄弱等特点，在与大型文化企业竞争时处于天然的弱势地位，政府应当出台针对中小型文化企业的税收优惠政策。一方面，针对中小型文化企业技术升级改造的项目，政府可给予其各种政策和资金的支持；另一方面，可以在融资方面给予中小型文化企业所得税抵扣、减免等优惠，或给予其税收担保，减轻其融资负担，以增强竞争力。

参考文献：

[1]沈阳：市、区两级政府分别设立文化科技融合产业发展专项资金[N].科技日报，2012-05-23.

[2]管好用好100亿文化创新发展专项资金推动首都文化繁荣发展[N].北京日报，2012-09-28.

[3]陳实.浅析韩国文化政策以及对我国文化产业发展的启示[J].文化研究，2012（1）：133-135.