社会参与治理下的公共政策范式研究及启示

李永晟

摘 要：我国目前正处于社会转型和体制转轨的变革时期，经济、政治、社会等诸多方面的改革正在深入推进，政府的公共政策范式也必须顺应时代的发展和改革的进程而发生转变。过去政府高权下的政策范式已经逐渐与社会发展不相适应，取而代之的应该是社会参与的公共政策范式。主要探讨了社会参与的政策范式的内涵、特征以及在这一政策范式指导下可能遇到的问题及其优化路径。

关键词：社会参与治理；公共政策；范式

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）04-0069-03

公共政策是政府公共行政活动得以开展的重要工具，是政府在面临一系列亟待解决的、即将或已经影响到社会公众正常生产生活秩序的社会问题时，在妥善和周全地考虑了社会各利益团体和利益阶层的政策诉求之后所制定的一套行为准则。

20世纪70年代以来，伴随着经济全球化、信息化、知识经济时代的到来，传统的政府管理模式开始被质疑，以倡导在政府运用企业家精神、重视顾客导向的新公共管理模式开始成为各国推进政府改革的主要方向。相应地，政府公共政策的范式也发生了变化。

一、政策范式的转变：从政府高权统治到社会参与治理

托马斯·库恩率先提出“范式”的概念。在其《科学革命的结构》一书中，库恩认为“‘范式被用来描述一种广义的模型、一种框架、一种思维方式或是一种理解现实的理论体系。”[1]用发展的视角来审视，政策范式是指公共政策在一个动态发展的过程中所呈现出来的一种相对稳定的模式和状态，包括政策系统和政策过程等的一系列内容，是历史的和现实的统一，也是合规律性与合目的性的统一。从上述定义可以看出，政策范式是不断变化和发展的，范式的变革通常是经济、政治和社会的制度变迁的结果。

公共政策的范式从政府和社会的二元主体角度来看，主要有两种范式：一是政府高权统治范式；二是社会参与治理范式。

传统高权统治的政策制定范式是属于封闭的内生型性质，政府垄断政策制定权，政府是政策的唯一制定者，处于“门外”的社会公众对于政策制定的目的、过程等信息一概不知，甚至连政府内部远离决策层的底层工作人员也只是等待政策制定出来后被动地接受和被动地贯彻执行下去。精英理论为这种范式提供了理论支撑。托马斯·戴伊认为，精英理论是政治生活的八大模式（理论）之一[2]，此种理论将社会中的个人和组织按照是否拥有权利划分为精英阶层和大众阶层，精英阶层掌握有权利，且是社会中的少数人；而大众没有掌握任何权利，是社会中的绝大多数人。政策的制定是由精英阶层来完成的，另外，在这种传统的公共政策制定模式下，决策权向上集中也使得决策更加高效。但是这种高统治性、低治理性和低社会参与度的政策制定，其导致政策失败的可能性也很大。

相比于高权统治范式，社会参与治理的政策制定范式属于开放的外向型性质，是通过政府与社会各界各利益阶层和利益团体就社会问题进行双向的良性互动，最终在对政策内容、政策价值取向等问题达成广泛共识的基础之上由政府行使决定权制定政策，这一范式更好地响应了社会的声音。在代议制民主体制下，人民把选票投给信任的代理人，代理人受人民委托行使公共权力。当然，代议制民主在当代也存在着对其批判的声音，如英国学者道格拉斯·柯尔认为有三个方面：一是代议制民主将民主仅仅局限于一张选票，“公民在被代表之后就成了一个零，其个人的自由与权利就消失了”；“二是代议制下的代表不能真正代表人民”；“三是代议制下的政治领袖容易堕落腐化”[3]，但是社会参与式政策制定模式则巧妙地规避了这些弊端。当然这一范式在实际操作中也存在着一些问题，如决策的制定过程中过多人参与势必会影响决策的效率；政府让哪些人参与决策制定很难界定等。

二、社会参与治理政策范式的主要特征

公共政策的主体、政策价值和政策工具三者构成了公共政策的系统，也就是回答公共政策由谁来制定、为什么要制定和如何来执行的问题。从系统论角度来看，社会参与治理范式下的政策范式具有以下特征：

（一）政策制定主体的多元性

有学者将政策主体分为国家公共法权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体三类，其中国家公共法权主体属于体制内主体，社会政治法权主体和社会非法权主体则属于体制外的主体[4]，这二者都能起到影响政策制定的作用。

传统的政策范式在制定政策中的主体具有一元性，国家公共法权主体是唯一的政策主体。在布坎南的公共选择理论看来，政府虽然是公共利益的代表，肩负着为公众谋福利的天职，但是，政府组织也是由一个个的“經济人”组成，每个人都有自身的利益追求和价值取向，那么，政府能在多大程度上代表人民，政府决策能在多大程度上体现人民的意志？

在社会参与治理范式中，政策主体呈现多元化特征。当今政府所面临的整个社会界面开始呈现量上的非结构化和质上的复杂化特征。这一客观事实要求政府必须要敞开决策的大门，让社会充分参与进来。由于公民的决策参与范围和程度不断扩大，一方面，打破了政府内部对于政策制定权的垄断局面，公民可以就政策问题充分发表意见，让政策更好地体现人民意志，同时这一开放透明的政策制定模式也在很大程度上减少了政府公共权力寻租的可能性；另一方面，公民参与下的政策制定也为日后的政策执行打下了坚实的社会基础，扫清了政策执行的障碍。

（二）政策价值取向的多维性

政策的价值取向主要是回答以下几个问题：政策的制定和执行是围绕什么目的来开展、政府为什么要将一定的人、财、物各方面资源配置起来、这一政策对于个人、集体乃至于整个国家意味着什么等。

对此，一种比较具有代表性的观点是将政策价值分为逐渐深入的三个层次，依次是：政策的项目价值、政策的社会价值和政策的制度价值。这三个层次实质上是公平和效率的问题，即公共政策制定时要更加注重公平还是更加追求效率的辩证思考，这背后也是政府在制定公共政策时，对政府与市场关系的调整和博弈。

公平和效率是政治领域一对永恒的矛盾共同体。在传统的视角上，这二者就像鱼和熊掌一样，不可兼得。市场的经济理性会追求效率的最大化，而此举必然是以牺牲社会公平为代价；捍卫公共利益，实现公共福祉是政府的使命之所在，政府有义务维护社会的公平正义，而这又在一定程度上损害市场效率。因此，政府公共政策在公平和效率中并非是简单的零和博弈，即不是以单纯地牺牲一方而保全另一方，而是视具体情况，以损失一定的效率（或公平）来获得更大程度的公平（或效率）。

价值立场决定价值取向。在公共政策的高权范式下，政府为了追求政绩，一味地强调经济的增长，政策的主要价值取向集中在追求效率上，忽视了对社会公平价值的维护。社会参与的政策范式下，政府在追求政策效率的同时，开始考虑社会公平的问题。因此，新的政策范式使得政府政策不单单局限于经济的工具理性上，而是拓展到了政治的价值理性。

（三）政策实施工具的多样性

政策工具实质上就是联结政策价值、政策目的与政策执行后所预想要达到的实际情形之间的手段，没有政策工具，再好的政策也无异于空中楼阁，无法执行下去。

政策工具依据其强制性程度，可分为强制性政策工具、自愿性政策工具和混合性政策工具三种。自愿性政策工具是指主要依靠非政府的个人和组织发挥作用，在平等自愿的基础上解决问题执行政策的手段和途径；强制性政策工具是指政府依靠具有强制性的公共权力来迫使目标群体采取或放弃某种行为以实施公共政策；混合型政策工具是指兼具强制和自愿的政策工具的特点，虽将决定权留给市场，但政府会不同程度介入的政策工具[5]。

社会的发展是政府能力和社会能力二者的此消彼长的过程。政府能力即政府将自己的意愿或意志最终转化成为现实的能力；社会能力是指区别于政府的个人和组织在社会生活和谋求社会发展过程中的“自组织能力”和主动参与的能力[6]。传统的政策范式中，政府管理幅度很大，几乎涉及社会发展的方方面面，这一方面是由于社会发展程度有限，另一方面是未对政府的职责和权限加以明晰界定。随着公民意识逐渐增强，公民组织、市场的不断发展壮大，社会能力与政府能力的对比发生了明显的变化，社会参与的政策范式下政府减少了强制性政策工具的使用，依据政策问题的实质而灵活地采用三种政策工具。

三、社会参与治理政策范式所面临的主要问题

社会参与治理的政策范式同样也存在着一些政策制定者所不容忽视的问题。从量上看，是社会参与和决策效率的问题；从质上看，是社会参与和决策创新的问题。

（一）社会参与与决策效率的问题

民主与效率是政治学中的一组矛盾共同体：追求民主，则要求让更多的公民参与到决策过程中来，而每个人都有自己对于政策本身的意见和看法，参与人数多，政策问题很难达成一致性看法，就势必会影响到决策的效率。宪政经济学的创始人布坎南对此有过类似的分析[7]。他将决策的总成本分为外部成本和决策成本两种，外部成本是指这项决策执行下去而让与这项决策无关的人所付出的成本和代价；决策成本是指制定这项决策所要付出的成本和代价。决策人数少时，所要协调的人的意见、利益偏好等也少，此时决策成本较少，效率最高，但是由于这样并没有考虑外部的意见和看法，故外部成本较高；当决策人数多的时候，要花更多的时间和精力去平衡各方的意见，会影响效率，但是决策的外部成本也随之降低，因为这样的决策是综合了各方意见的结果。如何确定公民参与的适度规模问题，是确保政府决策科学化、民主化与合法化的重要问题。

（二）社会参与与决策创新的问题

新公共管理主张将企业管理的哲学与艺术运用到政府管理领域中来，并且试图构建一支富有企业家精神的公务员队伍。相比于政治家，企业家的盈利取向更为强烈，这驱使企业家们更擅长于将有限的资源高效率利用。新公共管理相比于传统公共行政来说，强调市场导向、结果导向、变革导向的价值理念，因此，从实践层面看，创新型决策也成为了新公共管理思想指导下的政府的政策追求。创新即打破惯常的思维模式和行为方式，以一种新的路径替代传统的路径，让事物的发展获得更强大的生命力。创新通常伴随着高风险和高收益。无可否认，这个社会上富有战略眼光的、敢于冒险的人毕竟只是少数，大部分人都愿意安于现状。作为“经济人”的公民也会对自我的利益得失做出判断，高风险的政策一经制定且执行下去，若是失败，会造成自身利益的损失，而若是执行一项风险不大的、具有一定路径依赖性的保守政策，至少会保证利益不受损。“一个期望能够在城镇公民大会上产生出大胆、富有想象力和长远眼光的改革建议的行政領导者，恐怕就不得不考虑寻求其他更好的途径了。”

四、社会参与治理政策范式的优化路径

（一）建立社会参与政策制定的多元协调机制

社会参与治理下的政策产出是多方合作协商下的结果，理论上，政府、智囊机构、利益团体、社会组织、公民个人等都能够平等地参与到政策制定的过程中来，但实际上，参与各方存在着实力强弱、组织化程度高低和掌握信息多少的区别，这些区别造成了参与各方对政策最终决策的影响力大小不一。因此，建立一套多元协调机制显得尤为必要。一方面，该机制确保了各方能平等且有效地参与到政策制定中来，另一方面，又能够保证最终的权威，即政府在倾听和吸纳了来自社会的各种意见后，拥有最后的决策权威，而不至于出现政府“被民主绑架”的现象。当然，这一协调机制更为重要的，是调和参与各方的不同意见，因为在“开门决策”的情况下，对某一政策问题可能会出现很多的反对声音，这些反对的意见中，有的是对政策规划不完备的批评，有的是对政策执行后效果的质疑，还有的可能是提出另一种解决方案而对该方案的否决，协调机制的建立，就是给各方一个充分论辩的平台，让大家都把自己的看法摆在桌面上来辩，经过充分的辩论和博弈后形成一个综合各方观点的政策，由政府行使最终决策权。既保证了民主，又实现了效率。

（二）完善政府公共政策的决策机制

从系统论角度来看，政府公共政策的决策系统主要包括以下几个方面：政策问题界定子系统、政策议程设立子系统、政策方案规划子系统、政策决策子系统、政策执行子系统、政策评估子系统。六个子系统从政策的输入、处理和输出（即社会——政府——社会）方向上看，输入端是问题的形成和界定，处理端是议程设立、方案规划和决策三部分，输出端包括执行和评估阶段。如下图：

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公共政策系统图

社会参与范式下完善公共政策的决策机制，首先要完善政府的政策“触发机制”。政府要对各种社会问题保持高度的敏感性，对于足以上升到政策层面的社会问题应及时将问题纳入到政策制定的轨道上来，不至于让社会问题愈演愈烈，最终发展到失控的状态；其次，要提升政府的问题处理能力。在处理政策问题时，一要有足够的专业性。要迅速对政策问题进行抽象化，准确定性；二是要有一定的开放性。鼓励与政策问题相关的社会各个阶层、各个组织参与到政策规划的讨论上来；三是要有坚定的决断性。最终的决策拍板权掌握在政府手中，在全面考量各方案的利弊之后，应果断地做出决断，付诸实施。最后，要强化政府的责任机制。对于实施后的政策，要及时进行评估，政府的决策执行下去之后通常要进行政策评估，主要是考察政策执行之后是否有效地解决了原先存在的政策问题。另外，也要对政府实行相应的问责，避免下次再出现类似的错误。

（三）创新公民政策参与的渠道机制

公民的政治参与不仅要有序，更要确保其有效。主要有两个方面的工作：一是要鼓励民间非政府组织的发展。公民个人由于自身知识程度、掌握信息量等存在个体上的各种差异，因此，组织起来的公民可以有效弥补这些差异；另外，依据特定的目标而成立起来的非政府组织具有较强的组织性，可以对政府决策形成足够有效的影响力；二是要大力推动新媒体的发展。伴随着网络技术以及移动终端设备的发展，如今已经进入了Web2.0时代，社会也在变得越来越透明。政府一方面应支持和推动新媒体的发展，顺应时代的变化，因时而动，顺势而为，利用好网络。另一方面公民在利用网络进行政治参与的过程中，也要增强自身的辨别力和是非判断力，不信谣、不传谣，政府也要加强对网络社会的管理，不能让网络成为法外之地。

（四）强化公民的政策学习机制

彼得·霍尔认为，政策学习是“根据过去政策的结果和新的信息，调整政策的目标和技术的刻意尝试，以更好地实现政府的最终目标。”这一定义显然只强调了政府对公共政策的内生性学习，广义上来看，政策学习应该是包含政府内生性学习和社会外延性學习两方面。一方面，政策学习的目的是提高政府公共政策规划和决策的水准，实现政策科学化、民主化和合法化；另一方面，是为了提升公民的政策认知程度，增强公民对政策的认同感，减少执行的阻力，提升政策效率。强化公民的政策学习机制，不仅要让公民学习到政策科学的相关理论，还要普及经济学、政治学、法律等相关方面的基础知识，更为重要的是，要形成全社会热衷学习的良好氛围，尊重知识，尊重人才，形成学习型社会。

总之，政策制定范式从高权统治转向社会参与，是公共管理方式从传统公共行政到新公共管理的转变，更深的层次，是社会的不断发展和公民意识的不断形成在政府决策上的体现。顺应这一转变，不仅是政府的责任，也是公民自身的责任，更是全社会共同的责任。

参考文献：

[1]刘刚.科学革命的结构导读[M].成都：四川教育出版社，2002：80.

[2]托马斯·戴伊.理解公共政策[M].北京：北京大学出版社，2008：12.

[3]袁宗丽.参与式民主理论研究[M].北京：中国社会科学出版社，2011：72-73.

[4]张国庆.现代公共政策导论[M].北京：北京大学出版社，1997：34.

[5]迈克尔·豪利特，M.拉米什.公共政策研究：政策循环与政策子系统[M] .北京：生活·读书·新知三联书店，2006：141-169.

[6]曾军荣.政策工具选择与我国公共管理社会化[J].理论与改革，2008（2）.

[7]严强.公共政策学[M].北京：社会科学文献出版社，2008：258.