“项目理事会”与乡村治理体制创新研究

刘宇丽　王中华

摘要 以“南陵水改”为例，对“项目理事会”的实际运作中存在的组建和运作不畅、政府部门和村委会的潜在影响多、农村“空心化”制约乡村治理进程等问题进行了研究。指出在乡村治理体制创新上应激发农民参与乡村建设的自主意识，严格规范和完善“村民自建”制度，大力发展乡村经济、培养新型农民。

关键词 项目理事会；乡村治理；体制创新；善治

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2014）20-06840-03

南陵县位于安徽省东南部，隶属芜湖市，相继被评为国家商品粮基地县、国家现代农业示范区、全国生态示范区建设试点县、国家科技进步县。南陵县南部属低山丘陵，雨水偏少年份受干旱影响较大；北部属江河圩区，易受洪水和内涝威胁。从全县整体来看，农田水利工程绝大多数建于20世纪60年代，长期运行，老化失修现象突出，由于诸多原因，管理不到位，使用年限缩短。因此，农田水利基础设施严重制约着南陵县农业生产的进一步发展。为了促进南陵县农业经济发展，推进农田水利建设投资和建管体制改革显得尤为重要。2011年底南陵县被国家发改委确定为全国唯一的农田水利建设投资和建管体制改革试点县，南陵县专门成立了“项目理事会”，探索“规划引领、集中投入、村民自建、民主管理、强化监管”的建管新机制，推进了乡村治理体制的创新。

1 政府主导下的农村公共设施建设弊端

在农村公共基础设施建设中，虽然地方政府逐年加大投入，但由于中央和地方的财权与事权不对等，农村公共基础设施建设主要是根据中央的投资导向来编报。这种体制带有很深的计划经济烙印，导致项目投资效益不高，地方政府私扣挪用专项资金，损害农民在项目建设中的知情权、参与权、决策权和监督权，其弊端日益显现。项目理事会的成立无疑将改善这一局面，有助于保障农民权益，发挥农民在新农村建设和乡村治理中的主体作用。

1.1 地方政府代民做主，难以体现民意

中央政府划拨的农村专项投资由地方政府主管部门包揽代建，项目申报、审批等前期工作，全过程在政府部门运作，作为项目直接受益方的农民被排斥在外，无法体现民意。政府主管部门作为项目法人，通过招投标方式将项目工程转包给承包商开展项目建设，无法充分保证项目质量，难以符合民心，“惠民工程”徒有其表。

1.2 项目确定自上而下，投资效益较低

地方政府编报项目主要根据中央的投资导向，自主选择建设项目余地小，农民群众参与程度低，项目报批程序多。由于各地具体情况不同，基础设施的薄弱环节也不一样，采取自上而下的项目确定模式，容易造成项目选择的合理性不强，农民群众亟待解决的突出问题往往不能一时解决，投资效益不高和资源浪费等。

1.3 项目建管不到位，管护相对困难

农村公共基础设施建设普遍采用项目法人制、招投标制、监理制、合同制的建管模式。在工作实践中，项目法人往往组建不够规范，权责不统一，行政干预过多，在项目较多的情况下，各部门人员分身乏术，对单一项目全过程监督很难到位。通过招投标确定的施工和监理单位具有临时性，工程竣工即撤离，收益农民的积极性没有得到充分发挥，导致项目建管不到位，产权界定不清，管护责任主体不明。

1.4 挪用专项资金屡发，容易滋生腐败

出于各种原因的考虑，地方政府总是大力争取项目，招揽上级的财政投入，但从地方财政的角度，项目争取的越多，地方配套的压力就越大，在实际的项目建设中，地方财政往往不能完全到位，这就容易导致地方官员挪用专项资金，以应付上级对项目的验收和查询。通过这种项目的“轉移支付”，或者是克扣项目资金，地方官员便滋生了贪污腐败心理。

2 “南陵水改”中项目理事会的运作概况

2.1 “南陵水改”中项目理事会的组织运作

南陵县农民群众按照“农民主导、政府服务，创新机制、规范管理”的指导原则，选举成立“项目理事会”负责农田水利设施建设。“项目理事会”成员主要为群众代表，村两委主要负责人不参加，下设工程、财务、监督等小组，是项目建设主体，受村民委托独立进行项目建设和财务管理，具体负责施工组织、材料采购、财务管理等。

理事会自主选择建设方式，村民能够自建项目村民自建，落实好技术员旁站服务制度；对工程技术要求较高的项目，由理事会聘请有资质的工程或技术发包，组织村民自建；村民无力施工的项目，理事会作为招标人组织招标。项目管护机制由村委会建立健全，通过分摊、公约或竞拍等方式，把责任落实到户，项目资金管理实行公示制和报账制，项目竣工后召开村民代表大会，听取、审议理事会财务报告，项目明细支出公示后7天无异议报账，劳务工资打卡发放，县、镇两级政府负责监管服务和指导。

2.2 “项目理事会”在“南陵水改”中的实效发挥

“项目理事会”的成立，把群众的事情交给群众自己办，村民自建热情高涨，不仅投工投劳参加工程建设，而且还主动捐款，并积极协商、化解建设过程中遇到的矛盾、纠纷，避免了过去基层干部大包大揽、工作运行不透明、群众不满意的弊端。“村民自建”减少了政府包揽代建过程中的许多程序，工期大幅缩短，也节省了一些建设规费。“项目理事会”作为项目建设主体，认真负责，有效保证了工程质量。项目建设由村民自己做主，过程公开透明，政府资金直接落实到村，村民劳务工资一卡通发放，群众收入显著提高，也有利于遏制建设过程中的不正之风和腐败现象。改善了乡村社会的建设面貌，创新了乡村治理方式，为“美好乡村”建设提供了范例。

3 “项目理事会”与乡村治理体制创新

3.1 “项目理事会”与乡村治理体制创新的动力

3.1.1

宏观层面。2013年11月党的十八届三中全会特别强调要“创新社会治理体制”和“激发社会组织活力”， 指出要“改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，2014年1月的“中央一号文件”进一步指出要“改善乡村治理机制”和“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。

3.1.2

微观层面。随着新农村建设的不断深入，农民参与乡村建设和治理的主体意识和权利意识不断增强，“项目理事会”正是在乡村治理制度供应短缺，农民对新农村建设尤其是农村公共基础设施建设的“知情权、参与权、决策权、管理权、监督权”反映日益强烈。乡村在公共建设上探索推行“规划民议、项目民选、方案民定、工程民建、支出民审、质量民督、养用民营、效益民评”的民办公助新机制的基础上，按照一个项目一个理事会的要求而设立的新型自治组织。“项目理事会”的建立有利于村民真正直接行使自我管理、自我服务、自我教育、自我监督当家作主的权利，增强建设美丽乡村和美好家园的自信心与自豪感。

3.2 “项目理事会”与乡村治理体制创新的意义

3.2.1

有利于释放乡村治理活力。我国长期以来的乡村治理模式主要是韦伯的层级制管理，“现代社会最合理、最有效的组织不可避免地带有行政式组织结构的特点——官僚制组织凭借其本身的精确、稳定、有纪律、紧张可靠，纯粹从技术上可以达到最完善的程度，在所有意义上是实施统治不甘落后最合理的形式。[1]”这种“压力型行政体制”是自上而下的，政府运用权威对社会公共事务实行单一向度的管理，严重压制了乡村自治活力迸发，村民只能别动接受而无主动参与权。“项目理事会”的建立为村民参与乡村治理提供了平台，有助于村民集思广益，发挥集体智慧共建美好家园。

3.2.2

有利于实现和维护农民的利益。“项目理事会”成员是群众公认民主推选产生的，具有威信高、原则性和协调能力强的有利条件，确保了项目形成组织体系和责任落实到人，使农民真正成为农村建设的主人和直接受益者。项目建设过程公开、民主，农民参与建设的积极性高涨，改变了以往政府包揽代建下农民的“局外人”身份，尊重和实现了农民的“知情权、参与权、决策权、管理权、监督权”，农民参与乡村治理，也是农民公民权回归的写照。

3.2.3

有利于践行政府服务理念。新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。“项目理事会”的建立有助于政府充当服务角色，将权力下放到村民手中，实现村民“自己的事情自己办”的诉求，政府只需提供必要的帮助，这也是将建设“服务型政府”，减少政府行政审批权的“政府瘦身”理念应用到实际工作中的体现。

3.2.4

有利于重塑官员的公仆形象。以往政府包揽代建项目工程，常被村民疑虑为“政绩工程”、“豆腐渣工程”，尽管政府竭心尽力，村民仍然不知情、不领情。“项目理事会”的建立可以“使政府不再既当‘裁判员又当‘运动员，政府官员可以把时间和精力投入到技术服务和资金监管上，真心实意为人民办事，使过去的‘油水关系回归到正常的‘鱼水关系上，[2]”有助于重塑官员在人民群众心中的形象，赢得人民群众的信任和支持。

3.3 “项目理事会”与乡村治理体制创新的困境

3.3.1

“项目理事会”组建和运作不畅。

“项目理事会”本是在乡村治理制度短缺下建立的新型村民自治微型组织，建立的初衷是发挥农民参与乡村治理的主观能动性，增强乡村治理的有效性与集体目标实现的成功性。但“一方面是因为受‘枪打出头鸟的社会舆论的影响，大家担心带头参与会付出更多或者遭到邻里的鄙视、憎恨；另一方面，随着市场经济侵入乡村社会，邻里关系疏远，相互信任降低，村民变得利益化，在集体决策时变得理性而多疑，担心自己动了别人不动或少动，于是非得大家一起做才肯做。[3]”这就使得“项目理事会”的建立过程漫长而不确定，在实际运作中也无法避免“搭便车”现象。

3.3.2

政府部门和村委会的潜在影响多。已然实行的村民自建制度的基本框架是分权制衡和政务公开，即确立政府监管服务主体、村委会责任主体和项目理事会建设主体地位，相互协调，彼此合作。但“项目理事会”在实际运作中总会受到有关部门和村委会的影响，或是以技术帮扶为由选配工程队阻挠“项目理事会”的独立运作，或是直接干涉“项目理事会”的资金管理，或是以强制性手段妨碍“项目理事会”的人员选配等。这些无疑会影响“项目理事会”推进乡村治理的实效发挥。

3.3.3

农村“空心化”制约了乡村治理进程。人是最具有活力和创造力的因素，但随着经济社会的发展，城乡二元结构的形成和利益格局的分化，大量的农村青壮年劳动力向城市流动，导致农村“空心化”现象严重，农村公共事务的管理无人可用，村民自治进入低水平重复，民主监督和民主管理难以执行。在较低的村庄治理水平情况下，原子化的农民难以合作，各种合作组织成长缓慢，严重制约了乡村治理的进程。

3.4 “项目理事会”与乡村治理体制创新的对策

3.4.1

激发农民参与乡村建设的自主意识。由于农民的受教育水平和文化素质不高，长期以来遭受着非公民待遇，农民群众总是习惯接受政府的政策主导，民主意识和权利意识匮乏。因此为了激发农民参与乡村建设的自主意识，有必要借助各种先进手段和宣传方式，调动农民的积极性，发挥他们的主人公精神，使其以饱满的热情和昂扬的姿态自发投入到乡村治理和建设“美好家园”的项目中去，实现和维护农民作为乡村建设主体的“知情权、参与权、决策权、管理权、监督权”。

3.4.2

严格规范和完善“村民自建”制度。

“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。[4]”制度并不是针对某个个体而设立的，但其一旦被广泛接受而确立，却具有普遍约束性，因此为了体现公平和保護制度约束下的每个个体，对破坏制度的个人或组织施以惩戒显得尤为必要。“村民自建”制度是村民自选、自建、自管、自用和政府监管服务机制的简称，是为实现和维护农民在乡村治理中的“知情权、参与权、决策权、管理权、监督权”而建立的，严格规范和完善这一制度有助于尊重农民在乡村治理中的主体地位和首创精神。

3.4.3

大力发展乡村经济，培养新型农民。大力发展乡村经济，增加农民收入，完善各项政策，尊重农民的意愿和选择，通过推进迁村并居，使人口适度集中，解决农村空心化问题。参照当地的收入和消费水平以及外出务工人员的劳动所得，调节农民参加乡村项目建设的工资标准，鼓励和吸引更多的当地劳动者参加乡村建设。开展农民技能培训，培养有文化、懂技术、会经营、愿奉献的新型农民，引进和造就各种专门人才。推动各种农村组织的发展，提高农民的组织化水平，同时要落实村民自治制度，保障他们的知情权、参与权和表达权。

4 小结

乡村治理是一项长期的系统工程，是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。乡村治理体制的创新设计“不是在一张白纸上绘图，而是在乡村社会既有格局基础上，通过对现有治理困境的深度反思和审视来寻找灵感和答案”[3]。不论乡村治理体制形式如何，其最终目的都是为了实现乡村社会的善治，即政府与公民合作，以使公共利益最大化的社会管理。

参考文献

[1]

马克斯·韦伯.经济与社会[M].北京：商务印书馆，1997：316.

[2] 李文学，焦庆杰.自我“革命”、还权于民[J].农村工作通讯，2012（13）：7.

[3] 陈潭.治理的秩序[M].北京：人民出版社，2012：126，18.

[4] 诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：格致出版社，2008：89.