县级土地利用总体规划实施评估

吴祥福等

摘要新一轮土地利用总体规划基于保护耕地和保障建设的理念编制，目前规划处于实施之中。基于社会经济形势变化和土地利用政策调整，有必要对土地利用总体规划指标执行情况和规划与经济发展适应性进行评估，分析规划实施成效和存在问题，为下一步规划实施提供合理建议，以增强土地规划的科学性、适应性和可操作性，充分发挥土地规划的宏观调控和引导作用。该研究对县乡两级土地利用总体规划实施评估工作进行了具体分析，探讨了土地规划评估目的、评估内容、评估方法，最后得出评估结论，并提出规划实施建议。

关键词土地利用总体规划；规划执行情况；经济社会发展适应性；实施评估；建议

中图分类号S28文献标识码A文章编号0517-6611（2014）21-07220-05

Evaluation of Implementation of Countylevel Land Use General Planning—A Case Study of Dongyang City

WU Xiangfu et al （Hangzhou Borui Land Planning And Design Consulting Co. Ltd， Hangzhou Zhejiang 310007）

Abstract A new round of the land use planning is based on the idea of arable land protection and the security construction. According to the change of social economic situation and land use policy adjustment， it is necessary to evaluate the implementation of general land use planning and the economic development adaptability， the results and existing problems were analyzed， several rational suggestions for next step planning were put forward， so as to strengthen scientific， adaptability and maneuverability of land use planning， and give full play to the macrocontrol and guidance of land planning. The evaluation work about county and township level land use general planning implementation were analyzed， the assessment purpose， method and content were discussed， the conclusion was obtained， and the implementation suggestions were put forward.

Key words General land use planning； Planning implementation； Adaptability of the economic and social development； Implementation of assessment； Suggestions

土地利用總体规划是指导土地利用的纲领性文件，是土地审批和监管的基本依据。《东阳市土地利用总体规划（2006-2020年）》自2010年批准实施以来，在耕地和基本农田保护、新增建设用地控制、节约集约利用土地等方面发挥着指导性的作用，并取得了重大的社会经济效益。

开展土地规划实施评估工作是土地规划实施动态监管的一项重要内容，将静态的土地规划编制与动态的实施管理相结合，使得土地规划更加适应宏观经济形势变化，充分发挥土地规划的统筹管理作用，保持规划现势性、合理性和可操作性。土地规划作为对未来的一种预测，不能完全把握未来用地需求， 肯定存在与现实的不符，需要对其执行情况做出一种评价[1]。通过全面评估，掌握规划实施期间规划各项指标执行情况、规划与未来经济社会发展的适应性，得出评估结论，提出进一步促进规划有效实施的措施和建议，为完善土地规划实施管理和开展土地规划适时修改提供科学依据。

1评估总则

1.1评估目的通过对东阳市土地利用总体规划实施进行全面评估，结合东阳市经济社会发展背景和特色，评估土地规划实施情况，掌握评估期内规划指标执行情况、土地规划与未来经济社会发展的适应情况，及时了解规划的实施成效和存在的问题，并根据评估结果，提出下一步规划实施建议，以增强土地规划的科学性与适应性，提高土地规划的可操作性，充分发挥土地规划的调控和引导作用。

1.2评估对象东阳市土地规划实施评估包括东阳市县级和东阳市下辖各乡镇土地规划的实施评估。

1.3评估时点土地规划实施评估时点为2012年12月31日，对2006年1月1日～2012年12月31日期间评估区域土地规划实施情况进行评估。

1.4评估方法土地规划实施评估针对土地规划指标执行情况和规划与未来经济社会发展是否相适应两方面进行全面、客观评估。采用定性与定量相结合、因果分析法、比较分析法、系统分析法、空间分析法、指标评估法、趋势分析法、专家咨询法等多种方法进行评估[2]。

2土地规划执行情况评估

土地规划执行评估是对截至评估时点，全面调查和分析评估区域各项规划目标的执行和实现情况，规划产生的效益是否符合预期、各项保障措施是否得力，以及规划是否存在不完善、不合理等需要改进的地方。

图1土地规划指标执行情况评估流程土地规划执行评估采用定性和定量分析相结合的方式。对需要评估的内容构建评估指标体系；围绕评估指标体系，以评估指标为分析对象，结合每项指标的标准化分值进行定性定量的评析，同时对评分值较低的控制性指标进行预警分析，测算与规划目标的偏离程度。在各项评估指标分析评估的基础上，得出土地规划执行情况结论。

2.1评估流程土地规划指标执行情况评估流程见图1。2.2评估指标体系构建评价指标体系的构建是土地规划执行评估工作中的重要环节，对评价结果是否科学合理起着决定性作用。根据《浙江省土地利用总体规划实施评估技术指南（修订版）》的指标体系构建要求，结合东阳市土地利用特点，东阳市县级土地规划评估指标分别从规划指标、用地结构、用地布局、用地节约集约程度、中心城区规划执行、重大项目实施、规划效益、规划实施等8方面内容构建，共建立了47个评估指标，其中23个必选指标，24个可选指标（表1）。东阳市乡镇级土地规划评估指标分别主要从規划指标、用地节约集约程度、用地布局及规划实施这4个方面进行评析，共建立了22个评估指标，其中19个必选指标，3个可选指标。

表1土地规划执行评估指标体系

评估因子评估指标类型层级耕地与基本农田保护指标耕地保有量必选县级/乡镇基本农田保护面积必选县级/乡镇耕地补充量可选县级/乡镇耕地减少量可选县级/乡镇标准农田保护情况可选县级建设用地规模控制指标城乡建设用地规模必选县级/乡镇新增建设用地必选县级/乡镇建设用地总规模可选县级/乡镇城镇用地面积可选县级农居点用地面积可选县级独立建设用地面积可选县级新增建设占用耕地可选县级/乡镇预留指标使用情况基本农田预留指标使用情况必选县级/乡镇新增建设用地预留指标使用情况必选县级/乡镇用地结构调整情况农用地结构调整情况必选县级建设用地结构调整情况必选县级未利用地结构调整情况必选县级用途管制允许建设区的使用情况必选县级/乡镇有条件建设区的使用情况必选县级/乡镇限制建设区的保护情况可选县级/乡镇禁止建设区的保护情况可选县级/乡镇中心城区用地控制用地规模控制可选县级新增建设用地使用情况可选县级中心城区布局调整允许建设区与有条件建设区置换必选县级用地集约程度人均城镇工矿用地变化情况必选县级/乡镇万元二、三产业增加值用地量必选县级/乡镇人均城镇用地变化情况可选县级/乡镇人均农居点用地变化情况可选县级/乡镇低效用地情况低效用地情况必选县级/乡镇土地盘活情况可选县级土地批而未用情况可选县级/乡镇土地转而未供情况可选县级重大建设项目实施重大基础设施建设项目实施必选县级重大补充耕地项目实施高标准基本农田建设可选县级经济效益地区生产总值增长情况必选县级城镇居民可支配收入增长情况可选县级农民人均纯收入增长情况可选县级社会效益城镇化率必选县级违法用地面积必选县级生态效益森林面积变化情况必选县级水域面积变化情况可选县级规划年度执行年度计划指标执行情况可选县级实施措施规划信息系统建设情况可选县级规划公示情况可选县级/乡镇数据库年度更新情况必选县级规划修改修改规划的项目数量情况可选县级修改规划的项目总面积情况必选县级/乡镇

2.3评估指标分值计算对各项评估指标采用打分的形式，量化反映各指标的执行进度和实现情况。采用线性公式和分段评分的方式进行标准化，标准化后各指标的影响分值在0～100之间。指标标准化分值越大，表示该评估指标的规划实施效果越佳或实现程度越高。得分较低的指标进一步分析分值较低的原因，提出建设性建议和措施；出现主要控制性指标分值低于60分的情况，进行指标预警[3]。

2.4规划目标执行情况根据东阳市县级土地规划执行情况评估指标分值计算结果：“耕地保有量”、“基本农田保护面积”等14项指标获得100分的评估分值；“耕地补充量”、“耕地减少量”等16项指标分值超过80分；执行较为一般的为“城乡建设用地总规模”、“人均城镇工矿用地变化情况”等13个指标；执行相对较差的为“农村居民点地面积”、“人均居民点用地变化情况”等4个指标，分值低于60分。

根据东阳市各乡镇土地规划执行情况评估指标分值计算，结果显示：各乡镇均存在1～5项指标得分在60分以下，其余指标分值均在60分以上。从各乡镇所涉60分以下指标个数看，超过3个（含）指标的有10个；从60分以下指标在各乡镇分布情况看，主要是集中在城乡建设用地规模、人均农居点用地指标。这些指标在各乡镇执行情况普遍较差，而原因基本是共性的：一方面，城镇化进程过程中，人口城镇化进度高于土地城镇化，农村人口向城镇流动；另一方面，农村居民点复垦难度较大，推进速度较缓，相较规划设定目标存在一定的滞后性。

2.5执行评估小结根据执行评估结果，耕地与基本农田保护执行较好；建设用地规模控制指标执行一般，其中城乡建设用地规模、建设用地总规模、新增建设用地指标执行一般；用地结构调整情况较好；用地布局变化总体上符合规划要求，各项用地规划有序推进；用地节约集成度有了较显著的提高；地区生产总值和人均收入水平都有提高，综合效益变化明显。但规划执行中仍存在建设用地增长过快、农村居民点复垦困难、下辖乡镇执行进度不一致等问题。对照土地规划实施评估标准（表2），东阳市县级及各乡镇土地规划执行情况为执行合格。

表2土地规划执行评估标准（县、乡）评估结论判断标准标准解释执行优秀

耕地保有量和基本农田保护面积得分100分，其余各项指标得分均在80以上各项规划目标预期可以完成，规划执行综合效果好，社会、经济、生态效益与规划目标一致，土地利用程度和效益不断提高执行良好

耕地保有量和基本农田保护面积得分100分，且其余各项指标得分均在60以上各项指标任务满足要求或与预期基本一致，规划执行效果较好，土地效益和土地利用程度有所提高执行合格

耕地保有量和基本农田保护面积得分100分，1～5项指标得分60分以下，其余指标得分均在60分以上多数指标满足规划要求或与规划预期基本一致，规划执行效果一般执行较差

耕地保有量或基本农田保护面积得分未达到100分；或耕地保有量或基本农田保护面积得分100分，其余指标存在6项以上得分60以下规划执行力度不够，存在较多指标不满足规划预期要求，规划执行效果较差

安徽农业科学2014年3土地规划与未来发展适应性评估

经济社会的发展存在一定的不确定性，而某一时期国家或地区重大政策的出台也具有不可预见性，要保持土地规划的科学性和可行性，需要评估规划的各项目标是否仍适应当前各项政策或经济社会发展。

土地规划与未来发展适应性评估将通过对现行规划实施背景、经济社会发展趋势和重大战略政策调整的分析，结合相关评估指标的打分，得出土地规划对经济社会发展的适应性以及规划本身的可操作性。

3.1评估流程土地规划与未来发展适应性评估流程见图2。

3.2评估指标体系构成土地规划与经济社会发展适应性，以耕地保护与经济增长协调性，建设用地规模与经济社会增长的适应性，建设用地布局与未来发展方向的拟合程度，评估年与规划基期对经济、社会、生态目标预期的对比情况，指标分配与经济社会发展的适应性为评估因子，评估因子下共分耕地保有量指标满足情况等12项评估指标。图2土地规划与未来发展适应性评估流程3.3评估指标分值计算根据构建的评估指标体系，指标评析采用定性定量相结合方式进行。对评估因子所包括的指标标准化采用变化目标与土地规划目标值比例推算法，以指标符合程度分值进行度量[3]。基于评估时点的现状与发展趋势，评估各项指标能否满足经济合理发展需求，是否与地区经济发展速度相匹配。

表3土地规划与未来发展适应性评估指标体系

评估因素评估因子评估指标层级土地规划与经济社会发耕地保护与经济增长协调性耕地保有量指标满足情况县级/乡镇展适应性基本农田保护指标满足情况县级/乡镇建设用地规模与经济社会增长的适应性城乡建设用地规模指标满足情况县级/乡镇新增建设用地满足情况县级/乡镇建设用地布局与未来发展方向的拟合程度发展方向拟合程度县级/乡镇发展规模拟合程度县级/乡镇评估年与规划基期对经济、社会、生态目标经济发展目标对比情况县级/乡镇预期的对比情况城镇化目标对比情况县级/乡镇生态保护目标对比情况县级/乡镇指标分配与经济社会发展的适应性耕地保有量指标分配与经济社会发展的适应性县级基本农田指标分配与经济社会发展的适应性县级新增建设用地指标分配与经济社会发展的适应性县级

土地规划社会发展目标：到规划期末全市总人口达到130万，城镇化水平达到75%。2012年全市常住人口82万，其中城镇人口49万[4]。按照人口预测分析，至2020年总人口将达到130万，城镇化率为75%，与规划预期目标基本一致。

3.4.5指标分配与经济社会发展的适应性。规划编制时东阳市将土地规划指标分解至各乡镇，规划实施至今，各乡镇的发展特点和趋势已有了不同程度的变化。根据分析，全市的耕地保有量和基本农田保护任务可以满足上级下达指标，耕地保有量在未来与经济社会发展适应性可确定为无偏离，耕地保有量指标分配合理。

在规划编制时，经济开发区整合及产业实验区新增建设用地需求未足额考虑，东阳市中心城区及横店镇等乡镇剩余的新增建设用地指标无法满足其未来的用地需求。为了减缓新增建设用地指标的困境，可以考虑在全市范围内各乡镇之间对剩余指标进行调剂，但从需求总量上分析，东阳市无法从自身内部解决这一问题，建议向上级申请追加指标，解决建设用地空间不足的难题。

3.5适应性分析小结根据评估因子的评析结果，参照《浙江省土地利用总体规划实施评估技术指南（修订版）》中对评估指标的打分要求，对土地规划与经济社会发展适应性的各项评估指标进行打分，得到结果如下：

东阳市土地规划对新增建设用地满足情况产生严重影响，城乡建设用地规模指标满足情况、建设用地布局与未来发展方向拟合程度、新增建设用地指标分配与经济社会发展适应性产生中度影响，说明东阳市经济社会发展或经济社会重大调整使土地规划继续执行困难。参照适应性评估结论与影响程度对应表（表4），得出结论：东阳市土地规划与经济社会发展趋势不适应。

4结论与建议

4.1结论东阳市土地规划保障了经济社会发展，规划实施期间总体上执行良好，规划指标执行情况评估结论为执行合格，土地规划与经济社会发展趋势评估结论为不适应。具体评估结论总结见表5。同时存在东阳市经济开发区整合提升这一类对经济社会产生重大影响的因素，根据《浙江省土地利用总体规划实施评估技术指南（修订版）》中土地规划实施评估结论标准，为满足地区实际发展需要，保障东阳市未来经济社会生态的发展，同时维护规划的科学性和合理性，有必要对东阳市土地规划进行土地规划修改。

表4适应性评估结论与影响程度对应序号适应性评估结论影响程度1

土地规划与经济社会发展趋势相适应所有评估指标产生轻度影响或无影响2土地规划与经济社会发展趋势较适应有1～3项评估指标产生中度以上影响，但无严重影响指标3土地规划与经济社会发展趋势不适应有4项以上评估指标产生中度影响，或是有1～3项评估指标产生严重影响4

土地规划与经济社会发展趋势严重不适应有4项以上评估指标产生严重影响

4.2建议

4.2.1适时开展土地规划修改。依据土地规划实施评估结论，建议对现行土地规划进行修改，以适应新的经济社会发展形势，进一步优化规划空间布局，提高规划的可操作性。

4.2.2加强土地规划修改各部门衔接。土地规划统筹各项用地需求，修编时应当同城市、交通、水利、旅游、生态建设等相关规划相互衔接，确保在用地规模和用地空间上的一致性，从严审查各类规划的用地规模和标准，从而贯彻规划精神，确保土地规划顺利实施，保证土地在规划期内的有序利用。

4.2.3加强土地用途管制。进一步加强土地用途管制，切实保护耕地，尤其是基本农田。對于补充耕地项目存在重数量、轻质量，甚至出现边开垦、边抛荒等问题，需要采取措施，加强耕地质量建设和管理工作，不断提高补充耕地的质量水平。将低等别、质量较差、零星破碎、区位偏僻、不易管理的基本农田调出，将已验收合格的土地开发整理新增耕地调整为基本农田加以保护。确保基本农田总量不减少，质量不降低。

4.2.4建立土地节约和集约利用机制。充分挖掘城镇存量建设用地，建立建设用地集约利用考核评价制度，通过考核评估，反映集约利用水平，有针对性地采取调控措施。加大土地复垦整理力度，积极制定配套政策和保障措施，建立集体土地流转制度，优化城乡土地利用结构和居住环境，促进土地整理由农用地整理向建设用地整理转变，推进土地集约化利用，提高土地利用效率。

参考文献

[1] 黄大全，林坚，赵俊，等.北京市土地利用总体规划执行情况的评价方法[J]. 地理科学进展，2008，27（5）：79-86.

[2] 倪永华，徐忠国，章鸣，等.浅谈土地利用总体规划评估——以莲都区为例[J].浙江国土资源，2012（6）：36-38.

[3] 浙江省国土资源厅.浙江省土地利用总体规划实施评估技术指南（修订版）[Z].2013 .

[4] 东阳市统计局.东阳市统计年鉴[M].东阳市统计局，2013 .