提高基层领导干部依法行政意识和能力的路径

【内容提要】 基层领导干部的依法行政意识和能力直接影响着我国依法行政的全面推进，关系到法治中国建设的进程。而我国基层领导干部的依法行政意识和能力与法治中国建设的要求还有一定的差距。当前，提高基层领导干部依法行政意识和能力，应从增强基层领导干部的法治观念，提高基层领导干部依法决策、执行、解决社会矛盾纠纷等能力，以及强化对基层领导干部依法行政的监督等方面去努力。

【关键词】 基层领导干部 依法行政 意识 能力

【作者简介】 罗元兰，中共十堰市委党校副教授。

【中图分类号】 C933 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2014）05-0040-03

党的十八大报告明确提出了到2020年实现法治政府基本建成的目标，并强调指出推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。当前，基层领导干部的依法行政意识和能力与法治中国建设的要求还有一定的差距。因此，适应法治中国建设的要求，全面推进依法行政，亟需提高基层领导干部依法行政意识和能力。

我们以十堰市委党校的县干班、局干班、科干班和乡镇领导干部培训班的学员为研究对象，进行《十堰市领导干部依法行政意识和能力》问卷调查，发放了200份问卷，收回了200份问卷。同时我们还进行了座谈和走访。在调研的基础上，我们还参阅了许多专家、学者的有关观点和见解，撰写了此文。

一、基层领导干部依法行政意识和能力的现状

1. 基层领导干部依法行政意识有待进一步增强。问卷中“对我市行政机关工作人员依法行政意识和法治观念的基本评价”，认为“基本适应依法行政工作要求”的占60%，认为“很适应依法行政工作要求”的只占15%。这一调查结果反映了基层领导干部的法治观念和依法行政意识基本适应依法行政工作的要求，但与全面推进依法行政、建设法治政府的要求还有一定的差距。有些基层领导干部受我国封建思想的影响，人治观念较重，法律意识淡薄，法治观念不强，法治思维没有养成，不能适应经济社会发展的要求；有些基层领导干部不能正确处理政策与法律的关系，当政策与法律不一致时，往往以政策代替法律，损害了法律的权威；等等。以上这些问题在一定的程度上损害了法律的权威，削弱了法律的作用，也影响了老百姓对法律的崇尚和遵循。由此可见，基层领导干部的法治观念和依法行政意识还有待进一步提高。

2. 基层领导干部对行政决策的科学性、民主性和合法性重视不够。问卷中“行政机关在科学、民主、依法决策中存在的主要问题”，认为“决策前调查研究不够充分”的占50%，认为“决策过程中程序不规范，公众参与渠道不畅通”的占62%，认为“重大决策合法性审查和集体决策制度未健全”的占54%，认为“决策责任制度落实不到位”的占52%。这一调查结果反映了基层领导干部在作出行政决策时，还存在着决策前调查研究不充分、决策程序不规范、公众参与不够、重大决策合法性审查和集体决策制度未健全、行政决策责任追究制度不健全等问题。有些基层领导干部在作出重大决策时，不做充分的调查研究，不考虑是否有法律依据以及决策的内容是否合法，甚至违反法定的程序，以致拍脑袋决策、随意决策、违法决策，决策失误频频发生，给地方经济社会发展造成了重大的损失，同时也损害了人民群众的合法权益。

3. 基层领导干部依法执行能力有待提高。问卷中“基层行政执法中存在的主要问题”，认为“存在多头执法、重复执法、趋利执法、权限不清等”的占66%，“在行政执法过程中存在不告知当事人权利等现象”的占54%，“存在不持证上岗、不亮证执法等行为”的占45%，这一调查结果反映了在基层行政执法实践中，除了多头执法、重复执法、权限不清等体制原因外，还存在着行政执法不规范、行政执法程序违法、重罚轻教，以罚代管，甚至趋利执法等问题。所谓趋利执法是指一些行政机关及其工作人员为追求利益而执法，如钓鱼式执法。这些问题的存在，严重损害了人民群众的合法权益，损害了法律的尊严，损害了政府的形象。

4. 基层领导干部依法处理社会矛盾纠纷的能力欠缺。一些基层领导干部在处置社会矛盾纠纷方面显得心理脆弱，思路狭窄，简单粗暴，重行政手段，轻法律的运用。有些社会矛盾纠纷因基层领导干部处理不妥，作为不力，造成一些地区社会矛盾越积越多，越弄越大，甚至上升为群体事件，进而影响到社会的和谐稳定、人民生活的安定。因此，基层领导干部面对当前社会矛盾纠纷的多发和凸显，感到责任大、压力大，依法处理的能力不足。

二、提高基层领导干部依法行政意识和能力的路径

1. 增强基层领导干部的法治观念。建设法治中国，全面推进依法行政，必须提高基层领导干部法治观念和依法行政意识。要加强对基层领导干部的法律知识的培训和教育，尤其是加强宪法和与工作有关的法律法规知识的学习，使基层领导干部牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，不断增强依法治国、依法执政、依法行政、权利义务对等、依法履行职责、人权保护等法治理念。提高基层领导干部的法治观念，应增强四种意识：一是宪法法律至上意识。宪法和法律处于至高无上的地位，具有极大的权威性，任何组织和个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何组织和个人违法都必须受到法律的制裁。任何人都不得以言代法，以权压法，权大于法。二是职权法定意识。领导干部的权力不是固有的，是人民通过法律授予的。对领导干部而言，法未授予，不可为。职权法定，越权无效。这一原则要求基层领导干部履行职责时，必须符合法定的权限，按照法定程序进行。三是责任意识。权力与责任是统一的。领导干部在行使权力的同时，必须承担相应的责任。四是正当程序意识。程序一般为实体服务，但有时具有独立的价值，实体无法体现的公平，程序可以做到。没有程序公正，就不能实现实体公正。如果侵犯相对人的程序权利，同样是违法。行政程序违法，行政行为无效。基层领导干部应增强正当程序意识，按照法定的程序行使权力和履行职责。全面推进基层依法行政，建设法治政府，必须增强领导干部依法行政意识和法治观念，自觉养成法治思维的习惯，切实提高基层领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

2. 提高基层领导干部依法决策能力。行政决策的合法与否，决定着行政行为的合法与否。提高基层领导干部科学、民主、依法决策的能力，是提高基层领导干部依法行政能力的关键。行政决策的科学化，要求领导干部在作出行政决策时，要深入开展调查研究，一切从实际出发，尊重经济社会发展的规律。行政决策的民主化，要求领导干部在作出行政决策时，要广泛听取群众的意见，尽可能使作出的决策反映人民群众的意愿，要代表人民群众的利益。行政决策的合法化，要求领导干部作出的行政决策符合法律法规的规定。以上三方面的内容是统一的。行政决策民主化是行政决策科学化和法治化的前提和基础，行政决策科学化是行政决策民主化的必然要求和最终目的，行政决策法治化是行政决策民主化和科学化的保障。提高基层领导干部科学、民主、依法决策能力应从四个方面努力：一是要建立健全行政决策程序的规则和机制。完善的行政决策程序制度和机制，是实现民主、科学和依法决策的保证。二是要扩大公民对行政决策的参与渠道。三是建立健全行政决策合法性审查制度。领导干部在作出决策时，应考虑是否有法律依据，是否符合法定条件。此外，领导干部决策时应严格按照法定程序进行。凡涉及到地方经济社会的发展和人民群众的切身利益的重大行政决策必须经过政府法制机构的审查。四是建立健全行政决策责任追究制度和机制。谁决策，谁负责。以避免随意决策，甚至违法决策，给地方经济社会发展造成不可挽回的损失，给人民群众的合法权益造成危害。

3. 提高基层领导干部依法执行能力。严格执法是推进基层政府依法行政的关键。我国有80%的法律、90%的法规是由行政机关来执行的，而绝大部分法律法规是基层政府及其部门来执行的。基层领导干部在行政执法中，既是组织者、领导者，又是执行者。基层领导干部的依法执行能力的强弱，直接影响着法律法规在一个单位，乃至一个部门和地方的贯彻实施。提高基层领导干部依法执行能力应从五个方面努力：一是完善基层行政执法体制。要按照十八大及十八届三中全会的要求，深化基层行政执法体制改革，整合基层行政执法主体，相对集中行政执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、重复执法、多头执法等问题，为提高基层领导干部依法执行能力提供体制保障。二是规范基层领导干部的行政执法行为。基层领导干部要严格按照法定权限和程序行使职权，履行职责，在法定权限范围内管理经济社会事务，切实维护人民群众的合法权益。同时要进一步规范行政裁量权行使，以避免行政执法的随意性。三是加强行政程序制度建设。加快行政程序的立法，明确执法环节和步骤，以程序公正保障实体公正。要进一步强化基层领导干部的程序意识，严格按照法定程序执法。四是建立健全对基层领导干部行政执法的监督制度和机制。建立基层领导干部行政执法评议考核制和执法过错责任追究制。强化基层领导干部的责任，保障法律、法规和规章的全面、正确贯彻实施。同时要加强对基层领导干部行政执法的监督。此外要完善执法经费由财政保障的机制，切实解决执法经费与罚没收入挂钩问题。

4. 提高基层领导干部依法化解社会矛盾纠纷的能力。在任何国家、任何时代，社会矛盾纠纷都是普遍存在的，尤其是在社会转型时期，由于各种利益冲突而引发的各种社会问题和各类社会矛盾纠纷不断增加。社会矛盾大多发生在基层，而基层领导干部身处化解社会矛盾的最前沿。基层领导干部面对这些问题和矛盾纠纷，如果处理不好，甚至解决不了，就会影响行政工作的效率，影响社会和谐稳定，影响经济社会的发展，影响党在人民群众中的威信和形象。当前社会矛盾纠纷的多发和凸显，要求基层领导干部提高依法解决社会矛盾纠纷的能力，及时有效地化解社会矛盾纠纷，以维护社会的和谐稳定。因此，领导干部必须学会运用法律手段有效解决这些矛盾和问题，从而保障整个社会的和谐稳定，保障经济社会的快速发展。

5. 强化对基层领导干部依法行政的监督。加强对基层领导干部依法行政的监督，培养基层领导干部提高依法行政能力的自觉性。强化对基层领导干部依法行政的监督应从三个方面努力：一是建立健全基层领导干部依法行政责任制和过错追究制。有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权必赔偿。二是建立健全基层领导干部依法行政的考评制度和机制。把基层领导干部的依法行政纳入考评体系，如行政机关制订文件的合法性、履行法定职责情况、行政案件的处理情况等作为依法行政的考核内容，把能否依法行政作为基层领导干部政绩和能力考核的一个重要方面，把依法行政能力强的人选拔到重要岗位。三是建立健全对基层领导干部依法行政的监督制度和机制。对基层领导干部依法行政的监督，从监督主体来看，包括行政系统外部的监督和行政系统内部的监督。行政系统外部的监督主要包括人大监督、政协监督、司法监督、新闻舆论监督及群众监督等。行政系统内部的监督主要包括行政监察、审计和行政机关的层级监督。要加大对基层领导干部依法行政的监督力度，增强监督合力和实效。对违法行政行为的相关责任人员给予严厉惩罚，依法追究其法律责任。

此外，要加强我国社会主义法治文化建设，为提高基层领导干部依法行政能力构建良好的法治环境。加强法制宣传教育，增强全社会成员的法治观念，培养公民对法律的信仰，引导公民用法律维护自身权益，逐步形成全社会成员学法、遵法、守法、用法的良好法治氛围，为提高基层领导干部依法行政能力，进而推进基层政府依法行政提供良好的法治文化氛围。

责任编辑：徐建秋