北京制造的“沿边”构想

徐学才

将制造业布局“沿边化”可以更便于未来制造业的外迁，最终北京只在东南部地区保留研发设计、品牌服务和专业化服务等制造业中的“高精尖”部分，而将一般性的生产制造环节布局到周边地区

着眼未来，无论是从北京自身发展需要还是从促进京津冀协同的视角来看，本市都应该加强产业项目的市级统筹力度，进一步优化产业空间布局。而对于制造业而言，“十三五”时期本市应该着力实施以“东进、南下”为主的战略，推进制造业沿边布局，打造“沿边制造业带”，为促进首都经济持续健康发展奠定坚实基础。

所谓“制造沿边”，是指在制造业空间布局方面，要打破现有基于四类功能区划分的“圈层式”布局结构，突破区县行政区划局限，采取“东进、南下”的“沿边”布局策略，将主要制造业向通州区、大兴区等北京的东部和南部沿边地区转移，从而打造“北部及西部以科技研发、旅游休闲、文化创意产业为主，中心地区以服务经济、总部经济为主；东部及南部以高端制造业为主”的全市产业空间格局。

城市发展的“去制造化”

发达城市的实践证明，“去制造化”是城市经济发展到一定阶段的必然规律。从伦敦、纽约、香港、新加坡等城市的发展历程来看，在进入人均GDP1万美元的发展阶段之后，制造业在城市经济中的份额都出现了下降趋势，“去制造化”现象明显。

伦敦的制造业在20世纪50年代末、60年代初（当时人均GDP在12000美元左右）达到顶峰后便开始步入衰退轨道。资料显示，1961年，伦敦制造业就业人口145.3万人，占总就业的33.6%；1981年下降为19.2%；1991年降到11%，2005年下降为5.2%。

纽约市制造业的顶峰是在20世纪50年代初，而当时的纽约人均GDP12371美元左右，1950年纽约市制造业就业人口达到103.9万人，占到美国全部制造业就业人口的5%，而到了2005年纽约制造业就业人口仅为11.4万人，占美国全部制造业就业人口比重仅为0.7%。

进入20世纪80年代末期后（1988年人均GDP超过1万美元），香港制造业的地位便逐年下降，制造业增加值在GDP中的比重逐步下降，1990年香港制造业增加值占GDP的比重达到16.7%，而2010年这一比重降低为1.8%。

尽管新加坡一直把制造业作为经济增长的重要引擎之一，但在人均GDP进入1万美元（1989年）之后制造业在国民经济中的地位也开始呈现逐步下降趋势，制造业行业就业人数占新加坡全部就业人数的比重从1990年的29.1%下降到2007年的17.0%，下降了12.1个百分点。

而上述城市产业结构调整的一个共性规律是，在以制造业为主的第二产业出现衰退的同时，这些城市的服务业逐步崛起，并成为城市的主导产业。资料显示，2007年伦敦的服务业比重为89.8%，2008年纽约为88.8%，2009年东京都的服务业比重为85.8%、琦玉县为74.1%、神奈川为77.2%，2010年香港服务业的比重达到92.9%。

从北京的情况来看，未来随着土地资源的趋紧、人力成本的攀升以及产业结构的升级，北京制造业的大量生产环节将会向成本相对较低的周边地区转移。在这种情况下，将制造业布局“沿边化”可以更便于未来制造业的外迁，最终北京只在东南部地区保留研发设计、品牌服务和专业化服务等制造业中的“高精尖”部分，而将一般性的生产制造环节布局到周边地区。

消除京津冀产业“断崖”

北京发展离不开京津冀协同发展，京津冀协同发展需要对接北京发展。2月底，习近平总书记在听取京津冀协同发展专题汇报后的讲话中明确提出将“促进京津冀协同发展”定位为国家战略，并对如何促进京津冀协同发展问题作出了重要指示，而“着力加快推进产业对接协作”是其中的重要内容之一。

作为首都，北京有义务服务于国家战略，有责任主动谋求区域间的产业对接工作。习近平总书记在讲话中明确提出了“把北京现有高端制造业的制造环节、其他制造业的整个产业链转移到天津、河北”的要求，在这种情况下，重新调整优化北京制造业空间布局，将制造业向北京市域东南部转移具有重要的现实意义。

长期以来，京津冀区域内的产业“断崖”问题屡受诟病，已经成为区域产业对接协作的一个“瓶颈”制约因素。由于缺乏必要的产业基础，周边区域很难承接来自北京的产业转移。通过实施制造业“沿边”布局战略，将全市的主要制造业布局到市域东南边缘区域，在区域位置优势以及北京市域内不断攀高的成本挤压下，围绕高端制造业服务的一些辅助性产业将会通过市场选择布局到河北省域，进而辐射带动三河、燕郊、香河、廊坊、固安、涿州等周边地区服务于北京制造企业的外围相关辅助企业发展，培育区域产业承接能力，为下一步北京全面推进制造业的梯度转移、促进京津冀三地产业的对接奠定基础。

减轻“大城市病”的压力

发展是永恒的主题，尤其是对于人均GDP仅1.5万美元、以建设中国特色世界城市为目标的北京而言，发展的任务依然任重道远。然而，受土地资源有限等因素影响，北京的经济发展在空间上受到的制约日益突出。通过实施制造业“沿边”战略，可以把一些非核心、辅助性环节布局到北京周边区域，无形中拓展了北京的经济腹地，使有限的资源更好地支撑经济发展。

相对于服务业而言，工业尤其是制造业对资源的依赖程度更高，即便是那些以自动化、标准化、规模化效率来获取竞争优势的制造业，相对低廉的基本生产要素（土地、劳动力等）是重要的制胜基础。2010年，北京制造业万元GDP能耗达到0.788吨标煤，相当于第三产业的2.9倍。工业万元GDP水耗达到18.5立方米，而第三产业用水仅为14.0立方米（这其中尚包括直接人生活用水没有扣除），如果将第三产业用水中的5亿立方米生活用水扣除的话，每万元第三产业增加值水耗仅为9.2立方米。实施制造业“沿边”战略，并逐步推进制造业向周边地区转移，从而降低制造业在三次产业结构中的比重，对于缓解北京的资源环境压力具有重要的现实意义。

庞大的人口规模尤其是人口的无序过快增长已经成为制约首都可持续发展的重要结症。2013年，全市常住人口达到2114.8万人，超过2020年城市人口规模预期17.5%。正如习近平总书记所说，“北京发展最突出的问题是人多”。对人口规模进行调控，坚决遏制住人口无序过快增长势头已经成为当前首都各项工作的重中之重。

而从人口调控的角度来看，由于相对于北京而言，河北省的生活、居住成本都明显较低，实施制造业“沿边”战略后，通勤距离的缩短，可以有效引导促成“北京工作、河北居住”模式，在北京周边地区形成“京-冀人口跨界流动带”，有利于疏解日益严峻的北京人口压力。

从自然地理位置上看，本市的东南部地区相对属于“下风下水”区域。通过实施制造业“沿边”战略，将相对容易产生污染的制造业布局到该区域，对于缓解整个市区的空气污染、水污染等也有一定的现实意义。

“沿边”构想的落地契机

尽管当前在区县产业定位以及布局上，市级层面已经出台了相关的指导性意见，理论上来说，区县的产业发展方向已经有所明确，但是，当前的产业政策也存在着两点不足之处：一是总体上产业的划分仍然是粗线条的；二是缺乏相应的严格准入标准。其结果导致，对于一些新兴或者热门产业，各区县一拥而上，从而出现全市层面产业布局“撒胡椒面”现象。

因此，在明确了产业布局的总体框架之后，精准统一的区县产业准入标准就显得尤为重要。在这里，衡量产业准入政策是否精准、统一的标准就是一个企业在进入北京市场时能否主动入驻目标区域。

要实现这个目标，就必须根据布局预期，针对不同的产业制定基于区域的差异化产业准入门槛。也就是说，非目标区域基本上让相应产业无法入驻。这里就需要对不同产业的用地效率、用能效率等方面进行精准测算。

笔者以为，目前市政府正在制定的产业发展负面清单正是落实本市制造业“沿边”战略的最佳契机。

具体而言，本次制定的产业负面清单除了要有全市层面的界定外，还应该结合制造业乃至产业布局的大构想进一步细化产业负面清单，尤其是要将负面清单分解落实到区县层面。如此，不仅可以解决北京可以发展什么产业的问题，同时也解决了产业在哪发展的问题。

可以说，一个科学、合理的基于区县层面的产业发展负面清单，是解决当前本市区县产业发展的同质化、碎片化现象，促进区县差异化、特色化发展，实现制造业布局“沿边化”目标的根本保障。

（作者单位：北京市经济与社会发展研究所宏观经济研究部）