PPP上演2.0版本

何佳艳　王漪

明年底通车的北京地铁16号线，将采用“特许经营+股权融资”模式引进社会投资，基本实现政府当期零投入。这是继北京地铁4号线、14号线项目采用PPP（Public—Private—Partnership，公私合营）模式引进30%社会资本之后，北京市基础设施投融资体制改革的又一重大突破。

记者从北京市基础设施投资有限公司（下称“京投公司”）了解到，地铁16号线总投资初步概算470多亿元，计划吸引社会投资270亿元，其中特许经营部分将通过PPP模式吸引社会投资150亿元，投标阶段入围的是京港地铁和曼谷地铁-中信建设联合体两家，目前已完成竞争性谈判并将草签协议；股权融资方式将吸引社会资金120亿元，中再保险等三家公司进行了投标，目前已完成询价比选。

引入社会资本参与基础设施建设运营，正是中央政府呼吁多年的政府投融资体制改革方向，十八届三中全会以来，这一改革信号更加明确。今年5月，地铁16号线纳入到国家发展改革委推出的首批基础设施领域鼓励社会资本参与的80个项目，作为北京的典型项目，被国家寄予了成为PPP模式范本的厚望。

对此，北京市发展改革委基础处相关负责同志表示，“北京市在基础设施市场化方面还将尝试更多的突破和创新，不仅是为缓解政府投资的压力，更是研究探索特大城市基础设施投资、建设、运营市场化的改革之路。”

如果说，二十一世纪初中国掀起的PPP1.0版本，更多地是一种项目层面自下而上的融资探索，而今新一轮PPP热潮渐起，已不简单是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。

PPP模式将开启新篇章

PPP模式即“公私合作”模式。这里所说的“公”是指以追求公共利益为目的的政府部门，“私”是指以追求经济利益为目的的企业部门。PPP模式在全球的诸多国家都得到了广泛应用，在基础设施领域市场化中扮演着重要的角色。尹茂生曾参与过北京地铁4号线的投融资体制创新实践，目前担任投资北京国际有限公司副总经理。他介绍，在国际实践中，不同行业应用了许多不同的PPP协议模式，比如BOT（建设-经营-移交），BOOT（建设、拥有、经营和移交），DBFO（设计、建造、融资与经营），BOO（建造-运营-拥有）等，BOT是PPP最为典型的一种模式。

“对北京市来说，PPP模式早已不是新生事物。1993年的首都机场高速路可以说是北京早期采取PPP模式的项目。此后，北京市还在污水处理、垃圾焚烧、燃气、水厂、京承高速二期、京通快速路、地铁4号线等城市基础设施项目中运用PPP模式。”尹茂生告诉记者说。他所在的投资北京团队从2004年开始，在协助北京市发改委推进城市基础设施PPP项目的同时，还开始研究探索以PPP模式推动社会事业项目的建设有关问题，并于2005年10月协助北京市发改委编著了《城市基础设施市场化理论和实践》一书。尹茂生回忆，二十一世纪初，随着2008北京奥运申办成功，北京各项城市基础设施需求激增，投资需求量大，建设运营要求高，对传统的城市基础设施投融资、建设运营模式进行改革势在必行，北京市因此经历了一波PPP项目建设热潮。这一波PPP热潮的特点是市领导对项目高度重视，项目相关部门容易形成统一意志，所谓“集中力量办大事”，因此项目成功率很高。北京地铁4号线便是其中的典型项目，4号线引进香港地铁公司与首创集团及京投公司组成的联合体——京港地铁作为投资运营商，开创了北京轨道交通项目引进社会资本参与的先河，成效显著，已成为国内PPP模式的样板工程。

“回想起来，4号线当时遇到的最大困难就是观念认识问题，那个时候很多人还不知道PPP模式是什么，更别说去实际推广应用了。”首创集团总经理，时任京投公司总经理的王灏说，“记得PPP模式的概念刚在地铁领域提出来时，并没有被马上接受，我个人甚至遭到一些误解，认为这纯粹是钓名沽誉之举。为此，我们投入了大量精力去研究PPP模式的基本原理、框架、流程、管控等一系列基础问题；在对轨道交通投资收益、运营成本、票价收入等进行大量模拟测算的基础上，建立了一整套适合轨道交通PPP项目的财务模型；并针对PPP模式潜在的实施难点，逐一进行了分析解剖，使轨道交通及其他基础设施项目采用PPP模式变得有章可循。”

最近一段时间，各地找王灏了解北京轨道交通投融资创新工作的人又多了起来。“十八届三中全会以来，中国进入了全面深化改革阶段。在推进新型城镇化建设、化解政府投资债务风险、鼓励民间投资发展方面，PPP模式最近又成为一些部门研究讨论的热点话题。财政部为此牵头成立了PPP专业委员会，推广PPP模式的研究与应用。一些政府领导和业内学者把地铁4号线PPP项目、奥运支线BT项目等重又当做典型案例进行研究。”

据了解，国内多个省市如黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等正在密集展开调研，着手筹备PPP项目。

北京市在2013年7月发布了《引进社会资本推动市政基础设施领域建设试点项目实施方案》，采用“模式+政策+项目”的方式，向全社会发布了轨道交通、道路、污水处理等6个领域126个市场化项目试点清单，其中大部分项目已经启动。PPP模式将进入新的多样、深入发展阶段。

“提及PPP模式，很多人的第一反应往往觉得就是一种融资方式。实质上，PPP模式的核心是通过‘公私合作的方式，建立城市基础设施项目投资建设运营的一种市场化机制。”尹茂生强调，要真正点燃社会资本的投资热情，推动PPP模式的可持续发展，不能将PPP模式简单地作为融资工具，要有更加全面、深入的理解。

“应该说，现在的环境与当年相比有了较大的改善。”王灏说，“一是各地、各部门在财政部、发改委的大力推动下，对采用PPP模式的客观必要性在观念认识上有了较大转变；二是理论基础更加充实，经过这些年的实践探索，研究PPP理论的学者和专家越来越多，相关理论研究与案例研讨比较丰富，为PPP模式的大规模应用奠定了理论基础；三是部分地方政府或行业部门为试点PPP模式制定了专门的政策规章，为PPP模式的发展提供了初步的指导意见。但总体来说，我国PPP模式的发展还处于初级阶段，还没有迈上规范化、法制化的轨道，当前迫切需要有关部门加强PPP模式的相关立法研究，要保持当前对PPP模式研究的这股热情，但不要一窝蜂盲目上马项目，弄不好会破坏PPP模式的健康发展态势。”

PPP发展环境日趋完善

PPP模式的成功首先需要政府突破传统角色，认识到Public—Private—Partnership的本质，就是政府和企业构建一种伙伴关系。“在PPP项目中政府与企业是平等的，出现任何分歧都应该回归到这个基本理念来看问题。”王灏说。4号线从启动到立项历经4年，这个阶段最主要的工作就是讨论、明确政府、企业责、权、利的边界，设计可操作的规则。

关于在PPP模式中建立政府与企业的平等关系，北京碧水源科技股份有限公司总经理戴日成也深有体会：“过去在基础设施建设领域，政府的门大多都关着，企业很难进入。随着市场化程度不断提高，当这扇门敞开后，企业期待双方是平等的，可以双向选择。”

随着不断的探索与实践，政府对PPP的认识日益深刻，这从北京的基础设施市场化改革历程中可以看出来。北京的基础设施市场化改革大体上经历了两个阶段。第一阶段是从上世纪90年代初期至2005年的探索阶段。这个阶段主要是划分了政企职责，对基础设施市场化的新理念、新机制进行了大胆尝试，积累了宝贵的实践经验。第二阶段是2005年以来的规范发展阶段。随着《北京市基础设施特许经营条例》等一批地方法规规章相继出台，基础设施市场化制度框架基本形成。北京的基础设施市场化开始进入到法制化、规范化的发展轨道。

目前国家发展改革委也启动了城市基础设施特许经营法立法工作，已形成初稿，正在征求有关方面意见。PPP很快就能在国家法律框架规范下进行，这将进一步提振市场投资信心。

另外，从民营企业自身来说，戴日成希望政府放开市场的同时，应该引导高科技企业成长，并且在这个过程中淘汰落后技术。

调动了社会资本以后，PPP项目最终的目的是提高效率和节约投资。对于这一点，现在很多PPP项目的参与者和研究者都已有了切身体会。

“京港地铁引入港铁的先进经验并充分结合北京实际情况，通过现代化管理手段不断提升运营和乘客服务水平。”王绍基说，“例如在2009年4号线开通当日，京港地铁即实现全线自动驾驶模式以及最小发车间隔3分钟的开通水平。而目前，4号线实际早高峰最小发车间隔已达到1分43秒，成为国内地铁发车间隔最短的线路。”京港地铁还引进并自行研发了多项运营管理和安全保障系统，在确保运营安全的同时，也为行业整体水平的提升发挥了作用。同时，京港地铁也关注乘客服务的多元化，如在4号线开通时就高质量引入手机信号，并在车站内提供了多项便民服务。

碧水源参与的门头沟再生水厂项目自2009年投入运营以来，每年可为门头沟区提供1400万吨的高品质再生水，水厂采用的脉冲曝气技术降低了运行能耗，经济效益与社会效益均显而易见。

政府在注重项目市场化前期推动的同时，也开始重视项目的市场化效果。如在地铁4号线开通运营约4年后实施了全面的项目后评估，及时总结经验和教训，为以后PPP项目的实施打下了很好的基础。

设计好盈利模式是吸引

社会投资的关键

基础设施具有准公共产品的经济特点，具有系统性、规模性、发展超前性、收益不均衡性、天然垄断性等特征，一般实施准入管制、价格管制，项目建设周期长、投资回收周期长、回报率相对较低，综合来看一些基础设施项目甚至没有盈利空间，需要财政支撑维持运营。因此，设计好基础设施项目的盈利模式是吸引社会投资的关键。

“PPP模式正好可以解决基础设施项目的盈利模型问题。”王灏说，设计盈利模式的关键是将基础设施的公益性与营利性区分开来并进行量化研究，由政府负责公益性部分的投资和承担与之对应的风险；同时以营利性内容吸引多元化的社会投资，由社会投资者负责经营性部分的投资和承担与之对应的风险，通过建设前的竞争招标机制和建设后科学合理的风险分担、利益共享机制，和规范的监管标准和规则，实现政资分开、政企分开。

以4号线为例，当时根据设计概算，北京地铁4号线项目总投资约153亿元。按建设责任主体，将4号线全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占项目总投资的70%，由京投公司作为政府出资人的代表负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占项目总投资的30%，由香港地铁、首创及京投公司组成的联合体京港地铁负责投资建设，项目建成后京港地铁拥有30年特许经营权。

4号线A、B划分的思维在污水处理领域表现为“厂网分离”。由于管网不具备运营功能，投资金额和建设难度均较大，需要较强的协调性，目前在门头沟、通州张家湾、顺义牛栏山、大兴天堂河、延庆城西等郊区新城的再生水厂PPP项目中，这部分工作主要由政府来做，然后引入社会资本建厂运营。今年初碧水源中标了门头沟再生水厂二期项目，将扩大水厂规模，而早在2007年这个水厂的一期项目便是由这家企业与门头沟水务局共同出资建设的。“不同于BOT模式中的企业单独出资建设，一期工程属于我们和政府部门合资共建，然后委托我们运营。”戴日成提到，当时政府负责土建，企业负责采购工艺设备，同时也为工程提供MBR膜生物反应器技术及系统整体解决方案，出资比例大概是2：1，并为此专门注册成立了项目运营公司，为政府提供服务，但政府并不占有公司股份。

据戴日成介绍，政府与企业达成合作之后，并不会将“保证企业盈利”写进合作协议中。而在企业看来，目前在整个行业内，污水处理的原材料成本价格一直在下降，工程模式也越来越成熟，污水处理费则相应提高，与此同时政府给与水厂一定的水费补贴，因此利润相对比较稳定。

“不同领域具有不同的行业特点，这需要我们深入研究行业规律，结合行业实际特点来构建对应的盈利模型。”业内人士认为，北京市下一步还应该探索捆绑经营性资源，完善市场化政策，研究利用土地开发收益，增加项目赢利机制和资金来源。

在这方面，香港地铁的开发模式是一个借鉴。王绍基说，在全球，轨道交通企业如果单靠票务收入是很难盈利的，港铁能够盈利是因为其业务模型是地产加轨道，港铁大部分的利润来源并不是轨道交通，而是来自于物业的开发和管理。

北京也应考虑探索实施轨道交通沿线土地综合开发模式，以使轨道建设带来的土地增值收益能够回馈基础设施建设。按照这个思路，高速公路沿线广告、加油站等经营性资源也可以与基础设施建设进行捆绑，以创造市场化运作条件，吸引社会投资者参与。

有了盈利模式之后，尹茂生建议政府还应该研究轨道交通、城市道路、综合交通枢纽、污水处理、固废处置和镇域供热等领域的潜在投资机构应该具备的基本条件，初步梳理国内外相关的潜在投资机构，加强本土特许经营机构的培育，探索建立特许经营机构库。尹茂生强调：“政府尤其要重视民营资本的引入。”

借鉴“黄金股”思路

完善PPP机制

轨道交通、高速公路、水务等多个领域的成功案例为北京市下一步推进PPP模式的发展奠定了基础。不过，有业内人士认为，受基础设施自身特性、城市发展阶段和当前政策限制等因素影响，北京市基础设施市场化还面临一些难题亟待解决。

比如，目前解决北京特大城市交通拥堵、垃圾、污水和供水、能源保障等重大建设任务在短时间内高度叠加，建设任务重、工期紧，而市场化方案制定、建设主体选择确定等市场化工作一般周期较长，这在一定程度上影响了市场化工作的推进。针对这一难题，政府方面也在积极探索解决措施。如有部门提出今后可以将基础设施市场化方案编制作为项目前期工作的重要内容，对于确定推行市场化建设的项目，由行业主管部门在编制可研报告、制定项目实施方案时，同步制定市场化方案，为推进市场化工作做好衔接、赢得时间。而且当前已有相关部门已经建立了市场化与前期工作同步推进的工作机制，如新机场外围高速公路、轨道交通新机场线等重大项目，在编制可研报告的同时，就完成项目特许经营方案编制工作。

“目前我们缺少专门负责‘公私合作的统筹机构。” 尹茂生认为，基础设施的“公私合作”涉及交通、教育、卫生、文化、体育、住建、旅游等方面，设立与公私合作相关的专门协调推进机构非常必要。国际上公私合作开展比较成熟的国家，均设有专门的组织协调机构，如英国财政部的Infrastructure UK，加拿大交通、基础设施和社区部的Infrastructure Canada，希腊经济与财政部的Special Secretariat for PPPs等。经验证明，专门的组织协调机构在资讯收集、政策研究、立法建议、知识传播、能力建设等工作上可以发挥重要作用。

在4号线项目中，这种国家层面监管协调机构的缺位，是由项目操作中创新设立的“黄金股”来补充的。王灏介绍，基础设施作为准公共产品，政府必须要有一定的控制力。在4号线规则设计的过程中，政府最大的顾虑是失去这种控制力。为此，王灏研究借鉴国外相关经验，率先在国内引入了“黄金股”的概念来解决这一问题。即，在特许经营方京港地铁的股权结构中，作为社会投资者的香港地铁和首创各占股49%，而京投公司作为政府出资人的代表，占股2%。“这2%约定为黄金股，即特权优先股，”王灏说，拥有“黄金股”的京投承担两方面的责任，一方面代表政府行使监督权，另一方面，介于地铁项目约定的特许经营期是30年，期间会经历多次政府换届，京投负有代表企业与政府沟通的责任。

地铁4号线PPP项目中的“黄金股”特殊在哪呢？“其一，虽然京投公司只占2%的股权，但协议约定，京港地铁的董事长始终由京投公司推荐委派，由于董事会由董事长召集并主持，这样就确保了政府对特许公司全部重大事项决策过程的知情权。”王灏说，“其二，作为法人代表，公司对外签订重大协议均需董事长签字才能生效，这样就可以在事前有效防范特许公司做出有损公众利益或特许资产的行为；其三，协议还约定，京投公司作为特殊股东，在一些特殊情况下享有一票否决权，即在协议约定的若干种有可能影响公众利益的紧急突发事件、而且这种突发事件一旦发生就非特许公司可以掌控的情况下，京投公司有权临时介入特许公司的管理，并向市政府报告请示后再做决策，直到这种紧急状态结束再把管理权交回特许公司。”

“黄金股概念具有很强的可操作性，应该在公司法层面进行深化、完善，使之成为推动国企改革、政府投融资体制改革的重要抓手。”王灏说。

创新投资模式

加快形成多元投资格局

北京市基础设施投融资体制改革经过多年的探索，目前已形成以京投、北京市水务投资中心等政府融资平台+特许经营模式为主，BT（建设-移交）模式、EPC（设计-采购-建设）等多种模式并存的投资格局。探索在项目初始阶段引入设计、建设、股权投资等更多投资者，加快形成多元投资格局，是下一步的工作重点。

近些年来，地方政府基础设施投资建设的资金主要来源于两个渠道，一个是政府直接投资，其基础是土地批租的财政收入；另一个渠道是通过政府融资平台，以城投债和银行贷款等融资渠道筹集资金。随着城市房地产开发的逐渐饱和以及国家对政府融资平台的规范整理，这两个渠道已变得不可持续。

资料表明，根据2013年开展的地方性政府债务审计结果，截至2013年6月底，北京市23条轨道交通建设形成政府性债务余额高达1519亿元。而且，自2010年国家开展地方政府融资平台清理以来，地方政府融资业务受到严格监管，银行贷款等传统融资方式难度加大。

作为当前北京市基础设施投资的主力军，京投正努力拓展非银融资渠道，以应对资金压力。今年3月，京投通过海外子公司发行了总值3亿美元的5年期美元债券，6月份又在海外设立了20亿美元中期票据的计划并完成该计划下首次12亿人民币债券的发行，这是迄今为止国内第一家地方政府融资平台进军海外发债融资。京投相关人士介绍，海外资本市场对国内资质优良的基础设施融资平台的认可度很高，加上海外资本市场层次丰富，募集资金并不难。但海外募集的资金要回流国内，有很多监管限制。京投是通过设立外商租赁公司来回流资金。京投的海外发债，整个一套流程的设计，包括回流渠道的设立，前后花了两年的时间。

目前京投的银行贷款占公司整体债务的比例为60%左右，结合近几年来的趋势看，银行贷款占比略有下降。“京投在同业里面融资成本是较低的，但比较既往的银行贷款，成本有所攀升，很重要的原因在于近几年政府融资平台系列监管政策的出台。”京投公司融资部相关人士介绍，早期的轨道交通线路其实在建设前期就已经通过贷款招标的形式将基本的建设资金落实，但现在银行由于受到平台总量控制的原因，额度有限，难以满足京投的资金需求。除了在国内、国外市场发行各种债券，京投近年来还将银行合作对象扩大到近20多家银行。轨道交通最有保障的资金是银行的项目贷款，一般在20年期限以上，与轨道交通的用款期限相匹配，而发债期限相对较短，只能滚动来做补充。

今年5月10个省市启动地方债自发自还试点，北京市也是试点城市之一。发行市政债券为社会资本参与市政项目提供了一个可持续的渠道，但市政债的发行主体只能是地方政府，仅靠地方政府举债依然无法满足大规模城镇化投资需求，也不能改善基础设施投资建设的效率问题。王灏认为，根本上还是要通过PPP模式，激活庞大的社会投资来共同推动基础设施建设。

客观上来说，由于基础设施项目一般投资需求巨大，普通的社会投资者即使具备项目建设和运营的实力，也很难有实力去筹措银行贷款以外的建设资本金。王灏介绍，北京地铁在历史上经历过多次招商，香港地铁、加拿大兰万灵、新加坡地铁、威立雅交通、西门子集团、曼谷地铁等国际企业都曾经参与北京地铁项目投标谈判，但最终只有香港地铁和首创集团及京投公司联合体实际获得成功。有钱的可能不懂运营管理，懂运营管理的又没钱，符合条件的单一投资运营商确实比较少。

采访中京投方面也表示，虽然京港地铁在4号线，14号线等项目上的表现广受好评，但北京轨道交通的体量大，单一投资商的出资能力毕竟有限。打破这种僵局、激活社会资本的热情，还需要进一步通过机制创新、模式创新来解决。

“前几年我曾研究提出的以‘优先股引入社会投资模式，就是很好的一种创新方式。”王灏说，这种方式的大体思路，仍以4号线来说，A部分政府直接投资，B部分由保险资产管理公司与社会投资者合资设立的特许经营公司负责投资。其中，社会投资者以普通股方式象征性出资1%，其余99%由保险资产管理公司以优先股方式投资，以实现融资目的。投资期间，保险资产管理公司委托社会投资者全权行使其股东管理权利，但享有优先分红权利。按照理论测算，在这种模式下项目自身收益可以收回投资实现回报。“这种优先股的方式起到了四两拨千斤的效果，既为保险资金寻找到具有长期稳定效益的项目，又解决了社会投资者由于资金不足而无法参与基础设施投资体制改革问题。”王灏说。

在王灏的设想中，优先股制度创新是中国构建多层次资金市场的一个方向。王灏认为中国资金市场发育不足，是造成基础设施融资困境的原因之一。中国的社会融资虽然总额庞大，但从结构上看，不同类型的资金却未能在期限长短、风险偏好、收益高低等方面有效分清层次，没有形成立体的、多层次的资金要素市场。“各种资金在一个层次上同质化竞争，造成资金错配，有些本来属于风险厌恶型，与基础设施相匹配的资金也在经济向好时扎堆聚集到股市、房地产等高风险、高收益领域，而在经济前景不明朗时，又容易聚集在货币市场等短周期领域观望避险”。这一方面是由于监管部门没有做好资金要素市场顶层设计和引导，另一方面也是因为实体经济领域、特别是资金需求巨大的基础设施领域缺乏灵活多样的投资回报模型，反过来制约了资金的分层次供给。“在我看来，这些才是阻碍社会投资进入基础设施领域的根本因素所在。”王灏说。

“PPP模式可以解决基础设施项目的盈利模型问题，优先股模式则可以解决社会资本进入基础设施项目的方式问题，二者缺一不可。”王灏说。

值得一提的是，北京地铁16号线的股权融资部分采用的即是王灏所说的优先股模式。