我国油气资源税费改革的思路

盛锐 李松森

[摘 要] 建立完善的石油天然气资源税费制度对于合理利用石油天然气资源具有重要的作用。我国目前低效地开采油气资源的现实表明，现有税费制度存在许多不规范的问题，包括资源税费优惠力度较弱且调节作用逐渐弱化、税费征收标准不适应发展要求、特别收益金设计不够完善、生态补偿机制设计不完善等。应通过进一步完善现行油气资源税、矿业权使用费与价款、石油特别收益金制度、建立生态补偿机制等手段进行体制优化。

[关键词] 油气资源税；矿业权使用费与价款；特别收益金；生态补偿机制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 08. 049

[中图分类号] F812.42 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）08- 0081- 02

作为当今社会重要的能源资源，油气资源在我国乃至全世界范围内的各个领域都发挥着重要作用，其勘探、开采及供应关系着国家的经济命脉。油气资源税费不仅是影响油气资源勘探、开采及供应等的重要因素，而且是国家参与及调节油气资源收入分配的重要方式。为达到与社会经济发展及建设节约型社会的要求相适应，油气资源税费制度经历了几次改革，取得了一定成效。

1 我国现行主要油气资源税费制度构成

1.1 资源税

自國务院1984年9月18日颁布《中华人民共和国资源税条例（暂行）》后，经历了扩围、改变计征方式等一系列改革，现行征收依据为2011年11月1日开始执行的《中华人民共和国资源税暂行条例》。此次资源税改革首先从石油和天然气领域进行，将原有的从量计征改为从价计征，暂依油气销售额的5%进行征收。在实际征收过程中，5%仅为资源税征收的基准线，剔除掉由财政部和国家税务总局确定的综合减征率，即为实际的征收率。

1.2 矿产资源补偿费

依据1997年7月3日对《矿产资源补偿费征收管理规定》（1994年2月27日发布）修改后的有关规定，“为了保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益”，凡是在我国境内及所管辖海域开采矿产资源的，都应当缴纳矿产资源补偿费，在实际征缴过程中由地质矿产主管部门会同财政部门共同完成，属于中央与地方政府的共享收入，不同地区分享比例有所差别：中央与省、直辖市及中央与自治区按分别按收入的5∶5、4∶6进行分成。且将其纳入到预算当中实行专项管理。在征收过程中，油气资源按照其销售收入1%的矿产资源补偿费费率及开采回采率计算应缴纳的矿产资源补偿费数额，主要应用于矿产资源的勘查支出。

1.3 矿业权使用费与价款

国家依据资源所有者的身份按照《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》等规定，向取得探矿权及采矿权的企业收取的使用费与价款，由矿业权等级管理部门负责征收，并统一纳入到国家预算管理。使用费主要包括探矿权使用费和采矿权使用费。探矿权使用费依区块面积按勘查年度收取，采矿权使用费按矿区面积按年计征。价款则是开采企业为取得国家已出资勘探并探明的矿产地的矿业权所支付的费用。矿业权价款不仅体现了勘探者劳动的投入及其剩余价值，同时也体现了其应为矿产资源地绝对地租的组成部分。

1.4 石油特别收益金

为石油价格形成机制的改革步伐，同时规范石油特别收益金的征收管理，促进国民经济协调健康的发展，2006年3月26日，我国出台了《石油特别收益金征收管理办法》。规定中指出，石油特别收益金采用5级超额累进税率，以石油开采企业所售原油的月加权平均价格为依据，起征点为40美元/桶（之所以采用美元/桶作为依据，是为了便于参照国际石油价格水平），按月计算按季缴纳。

2 我国现行油气资源税费制度存在的问题

按照现有资源税费制度的相关规定，虽然对在资源合理开发及保护油气资源和生态环境健康可持续发展方面取得了明显成效，但是当今世界经济、社会环境日趋复杂，石油企业的内、外部环境发生也了巨大的变化，使得在各项税费政策实施过程中显现出其不足之处。

2.1 资源税费优惠力度较弱，调节作用逐渐弱化

（1）缺少鼓励边际油田开采及三次采油技术应用的优惠政策。开采外围油田及采用三次采油技术可以使得油气开采企业在已开采油气的基础上进一步增加产量，然而，由此造成了各油气田之间以及同一油气田的二级单位间的收益及税负水平有较大的差异。我国这次资源税的改革只是将油气资源税改为从价计征，并没有涉及到有关鼓励企业积极开采等优惠政策的制定。使得本应具有促进资源有效开采、减少浪费、实现资源可持续发展等职能的资源税并未发挥应有作用，不利于调节级差收益的目标的实现。

（2）缺少鼓励开发高凝油等低品位油气资源的优惠政策。随着开采程度的深入，高凝油、稠油等品质较差的石油逐步被油气企业所开采，从产量上来看有逐年增加的趋势。然而由于其开采的难度较大、工艺要求较高，开采过程中容易造成凝、堵等技术问题，因此为了提高油气资源的开采效率，应加大对难采油藏的税费优惠力度，避免“弃贫采富”现象的产生，增加油气资源的产量。

（3）缺少与不同开采阶段相适应的优惠政策。由于在开采过程中，企业投入与产出之间有较大的差异，因此我们可以将油气开采划分为开发、上升、稳定和递减等4个阶段。以国际经验来看，应根据油气田开采所处阶段的不同制定不同税税率及减免税政策。一般情况下，在开发期由于企业处于投资初期，投资额大且短期内不能获得利润；在上升期和递减期，企业获利能力较弱；在稳定期则可以取得较为稳定的收入，可全部收回投资成本取得收益。这样可以使得处于不同开采阶段油气企业的投入产出较为均衡，减少由于开采期不同导致的利润差异，调动油气企业合理开采资源的积极性。

2.2 税费征收标准不适应发展要求

（1）实行单一比例税率，难以体现级差收益。资源税的设计是为了调整不同品质资源之间的级差收益，因此多数资源税采用级差费率或税率。我国自2011年11月起实施的《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》，仅将原有的油气资源从量计征改为按照单一比例税率5%征收，而并未根据实际情况进行差别对待，不能体现资源税调节级差收益的作用。

（2）现行资源补偿费、矿业权使用费与价款设计不合理，有损所有者权益。由于我国目前制定的矿产资源费率过低、征缴存在难度，导致自开征以来，实际征缴量少，且须用作矿产资源勘查费用的补偿，成为投资者的利润，而补偿费费率低导致企业对资源无序、大量开采，并未达到促进资源合理开发的目的，不利于企业转变粗放的管理方式，无法充分体现矿产资源的稀缺性和耗竭性。

2.3 特别收益金设计尚需完善

从目前全球油价的总体走势来看，短期内仍将处于较高的位置。为了维护国家的自然资源所有者权益，避免石油开采企业获取过多的超额利润，同时使国内有关石油税费政策和国际接轨，我国针对开采并销售原油的企业征收石油特别收益金。虽然特别收益金的征收在短期内影响石油开采企业的利润，但从长期发展来看，特别收益金的征收能够督促企业提升管理水平，提高资源的配置效率。但在实际征收过程中，我国的特别收益金不仅从名称上与国外的资源租金税不相符合，而且在具体征收标准的设计上没有同企业超额利润挂钩。由此可见，我国的特别收益金并没有完全同国际接轨，仅作为一种非税收入，并未体现公共收益这一特性。

2.4 生态补偿机制设计不完善

生态补偿主要是其他城市对资源开发型城市的补偿以及资源开发企业对国家、矿区居民的补偿。从我国现行资源税费体系的设计来看，主要是通过矿产资源补偿费的形式进行的资源补偿，然而这仅有的矿产资源补偿费费率水平与其他发达国家的相比较低，无法实现生态补偿的作用，不足以弥补对国家、矿区居民的损失，亦无法实现其他城市对资源开发型城市的补偿。为了体现资源所有者的财产权和收回勘探成本而设置探矿权、采矿权使用费由探矿权人和采矿权人每年向国家交纳，同样并未涉及价值补偿及生态补偿等问题。

3 我国油气资源税费制度改革建议

3.1 加快完善油气资源税改革的进程

征收油气资源税主要为了调节由于各种客观因素差异的存在而产生的级差收益，公平税负，防止资源浪费，促进油气的有效开采。

（1）适当提高现行税率。我国目前采用资源税和矿产资源补偿费共存的形式对于资源开采进行调节，但是由于矿产资源补偿费费率仅为销售收入的1%，且其在征收过程中显现出多种弊端，因此可依据精简税费的原则，取消矿产资源补偿费。而对于油气资源税的征收可按照现有税率增加1个百分点的方式进行初步改革。随着资源税改革的推进，逐步提高税率百分点，直至接近国际一般水平。

（2）根据地区、油气品质的差异性制定税收优惠政策。由于外部生态环境、油气开发难度、油气品质的差异会直接影响到油气开采企业的盈利水平，因此应对西北及海洋油气田等开发难度大、环境恶劣的地区实行优惠的税率，对品质较差的稠油、高凝油及三次采油等按照一定标准减征，例如在该油气企业应缴纳油气资源税的税额的基础上设置一定的减征比率，以此补贴由于环境等因素带来的开采成本差异。

（3）根据油气田开发阶段的不同设计税率。油气田处于不同的开发阶段，油气田的投入和产出有较大差别，导致经济效益差异巨大，因此针对企业在资源开发不同阶段设置不同的税率。由于在开采过程中不同油气田之间存在差别，很难根据开发时间的长短界定开发阶段，可以考虑根据油气开发企业的销售收入或盈利水平界定其开发阶段，并根据开发阶段不同设计不同税率水平。

3.2 完善矿业权使用费与价款

油气资源消耗殆尽是目前全球面临的重大问题，为了能够更好地促进现有油气资源开发的可持续健康发展，提高资源的回采率，可以考虑利用市场化手段配置油气资源矿业权，实行资源有偿取得制度。具体来说，在新设的油气矿业权取得时采用招拍挂的形式，油气企业必须通过公开、公平、公正的招投标机制取得矿业权，以此保障国家作为资源所有者、企业作为资源投资者的利益，改变目前存在的油气企业利润高、而国家作为资源所有者的权益无法得到保障的现状，同时维护了国家和企业的合法权益。

3.3 完善石油特别收益金制度

近些年国际原油价格大幅度提升，中国地质科学院的报告指出，至2020年，中国原油的进口依存度将高达70%。依照现行从价计征的油气资源税计算，加重了油气资源税的税负。因此，应考虑适时提高石油特别收益金的起征点，以此使油气企业减轻税负，增加资金积累，减轻油气企业的总体油气资源税费水平，促进油气企业的顺利发展。同时，可考虑设置差别征收率。对于低品油及边际油田在征收资源税过程中采取优惠税率的同时，仍可在石油特别收益金征收中实行差别征收率，以此补贴低品油及边际油田的开发成本，鼓励油气资源的开采。

3.4 建立生态补偿机制

由于油气资源的开采过程中对资源本身及周围环境等所造成影响，而生态补偿机制的建立就依据外部成本内部化的原则，运用政府和市场两种手段进行调节，实现“谁污染谁付费、谁利用谁补偿”。然而生态补偿机制的建立，并非某一主体能实现的，应从多角度进行功能划分。

（1）考虑由相关部门对矿区生态环境负责评价，以某一时间节点为准，在此之前已存在的问题由国家负责治理，对此之后产生的环境污染等问题有相关企业负责，对其征收一定的补偿保证金，而有关部门根据企业的实际开采情况及可能造成的环境污染状况制订阶段性计划，由相关部门审查企业治理效果，如达到预期效果则退换期补偿保证金，否则不予归还保证金，情况严重者甚至加收其罚金。

（2）拥有社会管理者和油气资源受益者双重身份的国家，不仅在管理过程中起到监督者的作用，同时应以收益的一部分作為补偿金，通过转移支付等方式对修复历史遗留下来的生态问题、因资源开发而受到影响的居民等给予补偿，同时应承担在大力宣传增强人们环保意识、为提高环保水平而进行的科研教育费用等方面的支出。

主要参考文献

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