浅析“小产权房”产生的原因及发展对策

闫振林

摘要：“小产权房”问题是我国城市化和城镇化进程中出现的社会与经济问题。“小产权房”问题不仅涉及农村耕地、农村建设用地的使用问题，而且还涉及我国城乡住房市场规范的问题。“小产权房”问题作为农村土地与城乡住房问题的结合，无论是从保护农村土地、维护农民利益的角度，还是从规范城乡住房市场的角度，及时、有效的解决“小产权房”问题都是十分必要的。

关键词：小產权；原因；原则；解决思路

近年来，随着商品房价格的持续上涨，“小产权房”的问题愈演愈烈，关于其合法化的争论此起彼伏。“小产权房”这个概念并非严格意义上的法律用语，只是一个约定俗成的说法，实践中对于“小产权房”概念的界定仍然是众说纷纭。一般认为：“小产权房”是指拥有集体土地所有权的乡（镇）政府、村委会或村民小组利用集体建设用地、宅基地、甚至耕地，以“新农村建设”、“旧村改造”、“村镇建设”等名义或者没有任何名义地自行或联合房地产企业合作开发的多层或高层住宅。按照现行法律，“小产权房”就是违法建筑。“小产权房”不合法主要是其土地使用权的不合法。既然集体土地被国家法律明确规定不能建设商品房，故其使用权能是受到限制的。

一、郑州“小产权房”市场的特点分析

（一）数量庞大

郑州市“小产权房”大概起步于2000年后。经过十多年的发展 “小产权房”已成为郑州住房市场一股不可小觑的力量。数据显示，郑州目前小产权房的数量超过200万平方米，这个数字约占郑州房地产市场2013年全年供应量1034.81万平方米的20%左右。

（二）分布不均

郑州北部、东区以及西区等地城乡结合部成为“小产权房”较为密集的地区。据粗略统计，郑州市的小产权房面积为200多万平方米。仅郑州北部某村所建小产权房面积就高达40余万平方米，占地540亩。

（三）价格上涨较快

“小产权房”的销售价格上涨明显，甚至比商品房上涨的还要多，以郑州北区某“小产权房”小区为例公开资料显示，2006年建成时，销售价格为800元/m2，如今该小区房价每平米已上涨至5000多元，8年间涨幅愈6倍，销售价格的持续上涨，也说明了“小产权房”市场的火爆。

（四）形式不断创新

近年来，郑州“小产权房”形式不断创新，出现了以公租房、保障房、农业结构调整、旧村改造、新农村建设、旅游产业、文化园区、种植园（棚）承包、养老休闲等为名建设的变相“小产权房”。

二、“小产权房”产生原因分析

（一）城乡二元的土地制度是“小产权房”市场繁荣的根源

根据我国当前的土地管理法，集体土地无法直接变为建设用地，需要先经国家征收，转为国有土地后，才能流入土地供应市场。随着房地产市场的快速发展，土地价格在持续攀升，但是，我国“低征高卖”的征地制度造成农村集体少有机会分享土地的增值收益。

2013年国有土地使用权出让收入达到41266亿元，占地方财政收入比例达35%，成为中国地方政府推进改革的主要资本。随着农村集体土地权益意识的增强，他们也希望与政府分享甚至独享土地的增值收益，“小产权房”便是农民集体“变通”的办法之一。

（二）“小产权房”市场的繁荣，与城市房价迅速蹿升密不可分

由于不用负担土地出让金和各种税费，相较商品房而言，“小产权房”的价格优势十分明显。特别是在房价较高的一、二线城市，“小产权房”有着庞大的购买群体。另一方面，“小产权房”开发利润空间巨大，在现行城乡二元土地制度下，集体经济组织也乐于将自有土地与投资人的资本结合，加之违法成本低、处罚威慑力小，导致“小产权房”建设愈演愈烈。

（三）地方政府的管理不到位促成“小产权房”市场快速发展

农村集体土地在不经过政府征收程序直接开发“小产权房”的背后，隐藏着有农民、村集体、基层政府、开发商组成的利益链条。在这个利益链条的分配中，基层政府在收取一定的费用以后，对“小产权房”开发挣只眼闭只眼，监管不力，执法不严。村集体则以集体名义积极参与小产权房开发，主要有：直接把土地变现，通过出让土地以防土地被征收，得不到土地溢价；土地价格上涨，直接卖地获得巨大利益；直接参与“小产权房”开发，获得土地和房屋两项收益；自己没有能力开发，积极寻找开发商开发。尽管地方政府以及国土、规划、城管等部门的基层单位，都有权利和能力制止小产权房，但在村、乡两级尽力推动，其他部门的纵容下，“小产权房”房屡禁难绝。

（四）城市保障房建设量有限，分配机制不够公平和合理

虽然近几年政府不断加大各类保障房建设，但由于其总体数量有限，以及分配、管理机制的不健全，大量具有刚需和改善性需求的城市中低收入阶层没有享受到保障房的福利，进而购买“小产权房”。

三、郑州解决“小产权房”问题的对策建议

“小产权房”问题危害很大：乱占滥用土地建设和销售“小产权房”行为，违反城乡规划法，破坏房地产市场秩序；由于不能依法办理产权登记，购房人的权益得不到保护，成为影响社会稳定的隐患。

实际上，河南省政府对于小产权房的监管和治理一直没有停止过。2012年10月，河南省国土资源厅、省住房和城乡建设厅联合下发开展小产权房问题清理摸底工作的通知，要求全面清理摸底全省范围内违法占用农村集体土地进行建设、销售或拟销售住房的基本情况，依法制止查处小产权房在建在售、拟建拟售等违法行为。但截至目前，河南仍未出台有关小产权房的处理意见和具体措施。

现阶段解决“小产权房”问题主要集中在两点：抑制“小产权房”的进一步开发与蔓延和科学处置现有“小产权房”问题。

（一）抑制“小产权房”发展的对策

1.加快农村土地产权制度改革

“小产权房”问题的根源在于我国现行的城乡二元土地分割制度。只有明确农村土地产权主体，给予农村土地财产权利，改革现行农村土地征收制度，明晰农民的土地权利与责任，增强农民对土地权利和收益的保护能力，才能够促使农民从长远的目标考虑，摒弃“小产权房”等短期的土地违法使用行为。从农村发展改革的长远目标来看，构建完整的农村土地产权体系，才是从根本上解决“小产权房”问题的途径。

2.完善保障型住房建设

现阶段城市房价高、增长快已经成为全社会关注的民生焦点，住房问题涉及经济、社会、民生等多方面的问题。稳定住房价格，保障居民的住房权利是全社会艰巨和紧迫的任务，只有住房价格稳定，住房市场秩序规范，住房保障体系完善，住房梯次消费和建设模式健全，住房供应结构得到合理调整，才能从根本上解决“小产权房”现象，杜绝“小产权房”的蔓延。

3.规范基层政府的职能和权力

“小产权房”问题的发展与基层政府的参与行为、监管不力、行政不作为有很大关系的。“小产权房”违法开发的查处需要多部门的协作，涉及城管、城乡规划、土地管理、司法部门和乡镇政府等部门，但现实的执法过程中，各部门缺乏协作、各行其是，甚至出现相关部门参与“小产权房”开发利益的分配，以至于“小产权房”屡禁不止。因此，要解决“小产权房”问题，在管理层面上，需规范基层政府的只能和权力。

（二）清理“小产权房”的建议

清理“小产权房”应坚持以人为本、区别对待和循序渐进三个原则。“小产权房”问题涉及多方利益主体，其中城镇低收人阶层的购房者以及农民都是弱势主体，农民的土地收益和生计问题以及城镇低收人者的基本住房需求是亟待解决的社会问题。虽然小产权房的合理性值得商榷，但它的出现使城镇资金流向农村，促进了农业的发展，提高农民的收入水平，并以其低廉的价格保证了部分城镇的中低收人者的生存权和居住权。对待“小产权房”问题应当综合情理法谨慎处理，不可盲目地采取“一刀切”的措施。

对一定年限以前购买的、履行项目审批手续、并符合城乡发展规划的“小产权房”，建议在按国有土地标准补交土地出让金、补办有关手续后，可以转为商品住房。

对一定年限以后购买的、符合城乡发展规划的“小产权房”，建议有条件地转化为保障性住房。

对于符合条件转化为经济适用住房的“小产权房”，住房保障部门与村集体经济组织签订协议对房屋予以回购，集体经济组织已经收取的价款抵作房屋及土地补偿款，政府不再予以补偿或另行额外支付价款。在将集体土地转化为国有土地后，将房屋转化为经济适用住房。

保障性住房用地也可以扩大到符合条件的集体建设用地，将那些不符合条件转变为国有土地的“小产权房”，由政府承租后纳入公共租赁住房管理；对一定年限以后建设、尚未出售的“小产权房”，不能转化为国有性质土地的，也可由政府回租，由住房保障部门与农村集体经济组织签订房屋租赁合同，取得房屋使用權，除法定事由外，双方不可解除合同，政府将承租的小产权房作为公共租赁住房。

总之，加快解决小产权房问题既是出于对国家经济和社会稳定的考虑，也是对政府的威信和执政能力的考虑。当前的主要任务和着重点是制止小产权房的蔓延，把小产权房控制在当下的规模，然后再通过长远的宏观政策和制定具体的行之有效的解决之道，以达到标本兼治的目的。

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