农业转移人口转变为城镇居民问题研究

【内容提要】 农业转移人口转变为城镇居民是全面贯彻落实科学发展观，转变发展方式，破解“三农”难题，优化资源配置，推进城镇化、工业化进程，实现地区科学发展、跨越发展的战略举措。本文通过对云南省开远市农转城工作实地调研，分析开远市农转城存在的问题的基础上，提出进一步完善农转城工作的建议。

【关键词】 农业转移人口 城镇居民 问题 开远市

【作者简介】 吴节，中共云南省红河州州委党校讲师，公共管理学硕士，主要研究方向：政府管理。

【中图分类号】 C924.24 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2014）09-0023-03

推进城乡经济社会协调发展，是全面构建社会主义和谐社会的重大战略，是推动城镇化、工业化发展的重要支撑，是转变发展方式的本质所在。加大城乡统筹力度，实现农业转移人口向城镇居民转变（以下简称农转城），是全面贯彻落实科学发展观，转变发展方式，破解“三农”难题，优化资源配置，推进城镇化、工业化进程，实现地区科学发展、跨越发展的战略举措，是从户籍制度改革入手，在稳定和维护农业转移人口原有权益的基础上，确保农村转户进城居民与城市居民享受同等权益和政策待遇的一项重大综合性改革，对于推进城乡经济社会统筹发展，加快全面建设小康社会建设进程、促进社会公平和谐具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。

近年来，云南省开远市不断加快城乡基础设施建设的步伐，城乡居民生活质量不断改善。但同时也存在很多问题。因此，分析目前开远市农转城存在的问题，提出进一步完善农转城的对策建议，对全国而言，具有样本意义。

一、开远市农转城的基本情况

1. 加快推进“市民化”进程

近年来，开远市积极探索城镇发展体制、机制建设，继续深化户籍制度改革，鼓励农民进城，明确部门职责，大力落实教育、医疗、社保、就业、住房等配套政策，积极促进农村劳动力向城市转移，推动城镇化发展，推动“农转城”居民“市民化”进程。2011年户籍管理制度改革前，开远市城镇居民占总人口37.8%，农业人口占总人口62.2%，自2011年1月开远启动户籍管理制度改革以来，农业人口向城镇转移，城镇户籍比率大幅度提高，截至2013年11月10日，城镇居民人口达15.8万，占总人口的56%。

为落实好农转城居民权益保障工作。开远市从九个方面着手，首先，保留农村土地承包经营权和林权。全市承包地、林地已全部确权。挂牌成立了农村产权评估、交易、仲裁服务中心，鼓励林地和承包地有限制条件地流转。同时保留农村林地林权。“农转城”后，在集体林权制度改革中，集体经济组织（村民小组）已确权到农户的林地以及集体统一经营管理的林地，其林地和林木的所有权、使用权保持稳定不变。其次，以登记发证的方式保障农民宅基地及农房权益。第三，保留农村集体经济组织资产收益分配权。“农转城”居民仍然享受与转户前同样的集体经济组织待遇。第四，保留农村相关惠农补贴。如农业农资综合直补、良种补贴、“家电下乡”补贴等。第五，继续执行农村计划生育政策。“农转城”工作实施一年来，继续执行农村计划生育政策。建立“农转城”居民计生档案，为“农转城”家庭提供生育关怀服务，开设“农转城”计生服务绿色窗口。第六，住房保障。制定出台了《“农转城”低收入居民入住保障性住房实施细则》和《入户指南》等规定。第七，认真落实国家关于养老保险和医疗保障方面的法规政策。允许“农转城”居民自由选择参加城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险或继续参加新型农村合作医疗。第八，教育保障。“农转城”学生与城镇学生享受同等待遇，按照就近入学的原则就读城市学校，同时可选择享受原农村学生享受的各种奖励补助及相关优惠政策。第九，积极做好就业保障工作。依托城区六个劳动保障工作站、乡镇七个劳动服务中心、五个民办职业中介机构形成城乡统筹协调的就业信息服务网络，积极与市内各大中小企业建立快捷准确的用工需求信息，挖掘空岗，为城镇失业人员提供求职平台，大力安置失业人员就业。为了更好的做好就业保障工作，还组织农村劳动力开展引导性培训和技能培训，给予“农转城”居民农村贷免扶补创业贷款和小额担保创业贷款扶持。

3. 推进公共服务均等化，城乡差别进一步缩小

近年来，开远市强势推进统筹城乡发展，为农民解决“十七难”，缩小了城乡基础性差别。“全域发展、全民共享”基本工作方针的提出和实施，从深层次推动城乡综合改革，从根本上打破城乡二元制度障碍。据统计研究的4大类41项城乡居民权利差别中，开远有18项已基本实现平等，其余正在加速解决之中，开远农村居民最大限度地获得了与城镇居民同等的待遇与尊严。因此，当开远制定出台了基于实现城乡居民同权同利的户改政策后，农民群众积极响应，居住在开远城镇的农民基本上就地自愿转户入城，农民“身份歧视”的问题在开远历史性地从根本上开始消除。特别是户籍管理制度改革中统一城乡就业服务政策，统一机关、事业单位职工死亡后遗属生活困难补贴标准，统一“三属”抚恤标准，统一城乡医疗救助和临时救助标准和方式，统一城乡退役士兵经济补偿安置政策，统一职中学生资助政策“六个统一”的实施，市财政每年增加支出经费143.39万元，使城乡居民的差别待遇进一步缩小。

二、开远市农转城存在的问题

1. 机构设置和制度建设还需进一步完善

户籍制度改革工作是一项长期性、系统性、综合性工作，需要投入大量的人力、物力和财力，农转城工作涉及十多家职能部门，需要开展大量的协调统筹工作，大量的协调统工作还需要市委统筹办、市政府办从中协调，中间环节太多，不便于工作的开展。我国长期的二元化户口管理模式，依附在户口上的政策待遇太繁杂，汲及到的部门太多，公安完成转户以后，其他民政、计生、卫生、人社、住建、教育、统计等多个部门需要转户人员信息，以便于落实各项政策待遇，由于各部门的信息尚未实现联网共享，急需建立一套协作配合、联合审批、定期通报、定期统计分析等工作制度。

2. 观念和认识需要进一步转变和提高

我们在开展工作中发现，存在以下几方面的认识偏差：一是部份职能部门的领导和同志对此项工作的重要性认识不到位，有的同志认为农业转移人口转变为城镇居民工作没有必要、有的同志认为只是简单转一下户口、有的同志盲目乐观，认为只要政策一出台就万事大吉、有的同志持悲观态度，缺乏做好工作的信心；二是群众存在对转户政策存在担心和顾虑。主要表现在：在土地权益问题上，农民群众普遍认为土地是他们赖以生存的饭碗，转户后，土地承包期限满以后，土地将被发包方收回，而现在政策对失地的农民的保障措施不能到位，在城市既无工作，又没有谋生技能，就失去了生活保障；在计划生育上，部分群众思想观念守旧，对转户五年后不能生第二胎的政策，难以接受；部分群众担心转户后，由于家庭成员增多，需分户时申请宅基地困难；随着城镇化和工业化进程的不断加快，在征地拆迁过程中存在的一些补偿、安置问题，相关部门多年来未给予解决和明确答复，遗留问题的负面影响使农户抵触农转城。

3. 农民进城不落户，人户分离严重

人户分离问题严重存在，人在城市生活，户口仍然在农村。改革开放以来我省户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率相差扩大到近20个百分点。2011年开远市制定出台了《中共开远市委开远市人民政府关于户籍管理制度改革的实施意见》，放宽了迁移落户条件，但是由于广大农村群众心存顾虑，担心转户后会失弃原来在农村拥有的土地承包经营权、宅基地权、林地和林木使用权、集体资产产权。所以长期居住在开远城区内经商、务工的近2万人始终不愿意将户口从农村迁到城市，甚至部份以前已经农转非的人员还想将户口非转农迁到农村落户口。

4. 配套政策有待进一步完善和落实

农民转户后有关政策待遇还没有得到尽快的落实。房屋、土地承包经营权、宅基地权属、林地和林木使用权、所有权、集体资产产权等权益的确权工作还在进一步开展之中。比如转户入城人员享受城市低保的问题：虽然上级政策明确规定农村人口转户入城后，符合城市低保条件的可以申请城市低保，但是省州的相关政策并没有明确规定相应的城市低保资金来源，给转户入城人员申请城市低保带来一定的难度。又比如社会保险问题。各项社会保险在政策上实现了全覆盖，但在各个同类险种之间缺乏相互间的转移衔接政策以及各个同类险种间享受待遇、缴费差距过大，制约了参保人员的积极性。给社会保险的实施造成巨大障碍。新型农村和城镇居民养老保险到龄领取待遇偏低，对城乡居民缺乏吸引力，加之老农保实施时的宣传政策与实际实施的政策有出入，造成了一定的负面影响，影响了群众的参保、续保热情。

三、进一步完善开远市农转城的对策建议

1. 进一步完善领导机构和健全工作机制

坚持和完善政府“一把手”负总责、 分管领导具体抓、各部门齐抓共管的工作格局，层层落实责任，高位推动，强势推进。设立专门的领导小组办公室，配齐专职办公室领导和人员，落实办公经费。办公室要主动加强与有关部门的沟通联系，尽快建立完善定期会商、信息报送、问题反馈、业务培训、宣传引导、督促检查等工作推进机制，认真履行好组织、协调、检查、落实等职责。公安、民政、教育、卫生、人保、住建、计生、卫生、国土、林业、农业等部门要充分发挥部门对相关工作的系统管理职能和整体联动效应，切实加强对转户工作的指导帮助和协调服务。

2. 进一步加强培训和宣传

（1）加强对各级领导的培训。各级领导干部对转户工作的认识和理解的程度决定开展工作的力度和成败。采取组织外出考察、集中交流培训、办学习研讨班等多种学习交流方式开展学习活动，加强各级领导特别是农转城领导小组成员单位的领导的培训工作，提高领导干部对农转城工作的重要性的认识和理解，树立起大局意识、统筹意识、服务意识、创新意识。

（2）加强对群众的政策宣讲工作。转户的主体是广大农民群众，能否真正把群众发动起来，是转户工作成败的关键。统一制作好政策宣传册、宣传单、转户及办理各种待遇流程、服务指南等宣传资料，组建一支由公安、民政、教育、卫生、人保、住建、计生、卫生、国土、林业、农业等部门精通业务，熟悉政策、善于讲解的人员组成的政策宣讲团，轮流到各乡镇开展集中宣讲，培训一批村社干部，由村社干部层层组织各村民小组开展宣讲工作。

3. 完善相关配套政策，增强政策吸引力

（1）完善农村土地处置机制。对于已经到城市生活的群众，引导其放弃土地，并给与相应经济补偿；对于只是转户不转城，实际还生活在农村的，可以继续保留其经营权。对于农村宅基地的审批，建议区别对待，对原地转户并生活在农村的群众，在其子女结婚合法分户后给予其保留申请宅基地的权利。建立农村土地产权交易和租赁市场、宅基地处置交易中心，形成由政府、中介组织、金融部门等组成完善的社会化服务体系，及时公布土地流转信息，促进土地集约化、农业规模化。

（2）培育新型农民，切实解决人户分离困境。改革开放以来我省户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率相差扩大到近20个百分点。转户居民人在城市生活，户口仍然在农村的人户分离问题突出。针对这样的问题要坚持“实用、实际、实效”的原则，按照“需要什么，培训什么，缺什么，补什么”的指导思想，通过办班培训、送教（技）下乡、示范带动、“菜单”培训、远程教育等形式，大力培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。转变他们的生存和发展方式，让他们能有一技之长，能够在城市找到工作，安定地生活下来，实现既要转得进，还要稳得住，更要能发展、会致富的目标。这样他们即使流转了土地，也无后顾之忧，从而调动他们主动进城落户的意愿，真正实现“群众自愿”的初衷，变被动转户为主动转户。

（3）确保集镇的基础地位。建议加快集镇建设，推进产业向集镇梯度转移。乡镇具有发展农产品加工、劳动密集型企业的成本优势，同时，具有农产品贸易集散的物流成本优势，这两类产业向乡镇转移，既支持了集镇的发展，又提高了企业的核心竞争力，是“双赢”的市场选择，集镇产业发展起来了，集镇扩容就具备产业支撑，就业岗位相应增多，转城农民既能安居又能乐业。

（4）开展农村社员资格认证工作，促进城乡双向流动。探索实施农村产权制度改革，开展农村集体经济组织成员身份认定工作，让转户群众彻底打消转户顾虑，促进城乡双向流动。

4. 推动城乡一体化进程

（1）推动城乡公共服务均等化。加快城乡基础设施建设，推动城市基础设施向农村地区延伸，城市公共服务向农村地区拓展，社会保障向农村地区覆盖，缩小城乡设施差距，推进城乡设施的均等化。加强农村公路、供水、沼气、环卫设施、农田水利设施等建设，切实改善农村基础设施落后居民，推动农村地区快速发展。加强农村生态环境建设，开展农村环境集中连片整治，切实改变农民生活居住环境。

（2）加快推进“市民化”进程。积极探索城镇发展体制、机制建设，继续深化户籍制度改革，鼓励农民进城，明确部门职责，大力落实教育、医疗、社保、就业、住房等配套政策，积极促进农村劳动力向城市转移，推动城镇化发展，推动“农转城”居民“市民化”进程。

（3）充分发挥新型农村社区的作用。积极推动农村社区建设，通过整合村庄、土地、人口、产业等区域空间资源要素，实现土地集约利用、产业集聚发展、人口集中居住、功能集合构建，增强新型农村社区综合服务功能。

参考文献：

[1] 云南省人民政府关于加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变为城镇居民的意见（云政发（2011）188号）[Z].

[2] 红河州人民政府关于加大城乡统筹力度促进农业转移人口转变为城镇居民的实施办法（试行）（红政发〔2012〕35号）[Z].

[3] 云南省人民政府办公厅关于印发云南省城乡统筹农转城居民权益保障有关政策问题解答的通知（云政办发[2013]104号）[Z].

责任编辑：赵春燕