治理流域水污染需提升生态领导力

【内容提要】 针对河流上游地区对辖区高污染企业违规排污疏于管理、下游地区对免费的自然资源的滥用、上下游协调联动得不到有效运行等问题，相关地方政府应着力提升生态领导力。生态领导力是生态方向领导力、生态民主领导力、生态智慧领导力、生态制度领导力和生态文化领导力的统一。治理流域水污染问题，提升生态方向领导力是前提，提升生态民主领导力是基础，提升生态智慧领导力是关键，提升生态制度领导力是保障，提升生态文化领导力是根本。

【关键词】 流域 水污染 生态领导力

【基金项目】 本文系2013年度黑龙江省社会科学基金专项项目“健全松花江流域水污染治理中的府间协同机制研究（项目编号：13D085）的研究成果。

【作者简介】 赵福生，中共黑龙江省委党校教授，领导科学教研部副主任，研究方向：网络领导学、生态领导学。

【中图分类号】 C933 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2014）09-0016-03

我国流域水污染问题的实质已经由企业管理失位的普遍化转向了政府跨界管理缺位的普遍化问题。如果这种治理方式不改善，污染形势将持续加重，我们也将离十八大提出的“建设美丽中国”越来越远。在解决跨区域水污染问题中，传统的地方领导方式已经发挥了基础性作用，但是，现在的问题是，单向的领导力已经不足以解决跨界环境污染问题，要想真正解决好跨界水污染问题，必须推动各级政府提升生态文明建设上的领导力。

一、治理流域水污染需要提升地方政府领导力

近年来，我国跨越行政界限的污染频繁发生，其中，以水污染事件的接连发生对人民生产生活的危害最为严重。2011年3月，徒骇河上游河南濮阳发生污染，导致下游山东莘县大量小麦中毒。2012年2月，广西龙江河发生镉污染，致使沿岸及下游居民饮水安全遭到严重威胁。2013年4月，云南省昆明市东川区尾矿水直接注入河流造成“牛奶河”，威胁周边群众灌溉用水安全。这些典型事件表明，扼止住流域水污染事件频发趋势、治理跨区域水污染成为各级领导干部无法回避的重要问题。

流域水污染危害极大，不仅造成数额巨大的经济损失，而且直接危害百姓的饮用水安全，不仅导致地方政府之间各自为政、争夺资源，而且导致地方发展以邻为壑，陷入“经济孤岛”。在这种紧迫的形势面前，各级政府责任重大。除中央政府加强顶层设计、为流域水污染治理提供一系列方案外，地方政府也必须积极行动起来，创新府际间的竞争——合作模式，增强跨区域水污染治理的领导力。通过增强地方政府的生态领导力，把自身和利益相关方建设成为流域水污染治理的领导者和主要参与者，既是破解上游地区污染防治消极、下游地区无权干涉的无奈困局的良策，也是增强地方政府新领导力的生长点。

二、治理流域水污染呼唤生态领导力

所谓跨界污染是指当代环境污染具有跨行政区、跨产业、跨行业、跨技术等特点，在这些特点面前，传统的地方行政领导力和领导方式力不从心。以水污染为例，一些地区尽管了解辖区高污染企业违规排污的情况，却囿于这类企业对GDP增长的贡献而默许纵容、疏于管理；一些下游地方虽然倍受流域水污染风险，却只能处在防污治污的局部或者外围；一些流域虽然建立了上下游协调联动的工作机制，但是得不到有效运行，经常是各自检验各段、各自独立分析、各自得出结果，不能信息共享、统筹治理。要改变这种局面，需要从理论引入新型领导力，在实践层面提升新型领导力，从水污染的生态环境属性和社会影响出发，这种新型领导力可称为“生态领导力”。这种生态领导力有助于指引方向、凝聚群众，也有助于智慧商谈、完善制度、培育文化。

流域水污染的跨区域性决定，在流域水污染治理中所依靠的生态领导力必然是一种跨界领导力。从水污染治理的复杂性要求看，这种领导力应当是五位一体的领导力。用公式表示，即生态领导力=生态方向领导力+生态民主领导力+生态智慧领导力+生态制度领导力+生态文化领导力。生态方向领导力是通过自己积极的环保行动而以榜样力量来实现的领导力。生态民主领导力是在生态治理上充分体现民主精神，给人民群众在生态环境保护上当家作主的领导力，它是生态治理走群众路线的集中体现。生态智慧领导力是领导者拥有天人合一的大智慧，采用卓越的谈判智慧来帮助自身和其他主体提高生态意识、优化生态观念、改善生态行为的领导力。生态制度领导力是指以先进的生态理念、生态政治和生态市场为基础，权威地提出而且获得利益相关方通过具有普遍约束意义的制度的力量，它是落实十八届三中全会“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”的保障。它既是地方政府将生态理念制度化的过程，也是地方政府促进生态文明体制改革的制度力量。生态文化领导力是指通过培育和繁荣人与自然、人与社会、人与人的和谐共存和发展的文化来滋养和熏陶人，使全社会形成共创生态文明的强大精神力量和良好社会心态。

三、治理流域水污染的生态领导力对策

流域内不同地区在具体经济、文化、体制等方面存在着差异，因此在对某些问题的处理上，地区间会出现分歧。因此，治理跨区域的流域水污染，需要上述五种生态领导力的有机结合、系统作用。

第一，着力提升生态方向领导力是完善水污染治理的前提。水污染跨区治理，难在破局，破局之难，难在流域上游地方政府的率先垂范。先进地区以自身发展经验表明，秉持科学发展观能够实现经济发展和流域水污染治理的双赢，能够实现本地区与流域相邻地区的双赢，从而以榜样的力量为流域治理指明方向。上游区域在又好又快发展经济的同时，同步实施财政扣缴流域跨界污染监管生态补偿金等计划，以负责任的形象增加地方政府的魅力，可为其他地区做出典范，能充分体现生态方向领导力。中央政府和地方政府应重视和发现富有生态方向领导力的典型，积极激励和推广这种领导力范式，以先进生态理念为先导，提升生态方向领导力。

第二，着力提升生态民主领导力是完善水污染治理的基础。流域水污染受众的群众性决定人民群众有理由和愿望参与到水污染治理中来，对于群众来说，确保水资源质量不是可有可无、可做可不做的事情，而是做多做少、如何做好的事情，群众参与生态管理是“刚需”。能否充分听取民情民意，能否凝聚民心民智民力，能否打开空间让民众积极参与，能否提升民众对流域水污染议案的支持度，折射出地方政府民生领导力的水平。以2012年底的“苯胺”事件为例，当苯胺泄露流入漳河污染河北邯郸后，邯郸市冬泳协会委托律师事务所提起公益诉讼，对事故污染方进行跨省追责，有关法院已经受理了该案件。这种被污染方民间组织力量对污染方的索赔，显示了民众生态维权意识的提高，体现了生态民主领导力的觉醒。提升生态民主领导力，需要将生态建设与社会建设统一起来，在生态治理过程中坚持公正民主民生和谐，为民众参与生态治理开辟更加丰富的渠道、拓展更加广阔的空间，让人民群众成为生态治理的主力军。为此，应赋予和扩大人民群众知情权、表达权、参与权、监督权，让人民群众真正主体地位，以民主为核心，重构领导力。跨区水污染问题能否解决好，生态民主领导力是重要的基础，这种领导力必将在治理跨区域水污染中发挥越来越大的作用。

第三，着力提升生态智慧领导力是完善水污染治理的关键。流域水污染的流动性和渗透性要求人们建立强烈的公共资源意识，具有超越局部和眼前利益的生存智慧。水污染治理是地区间围绕经济成本与环境成本展开的博弈，如果缺乏生态智慧，地区间的博弈很容易出现“零和”效应，陷入“囚徒困境”。在地方博弈中，需要卓有远见的地方政府通过率先推出积极的净水计划和地区标准，为流域水污染治理建立标杆。在地区政府发挥榜样力量的同时，需致力于引导跨区域政府对流域水共享愿景，并通过高超的商谈技巧说服相关地方政府和社会组织协同行动。河北、河南等河流下游地区密切合作，促成了国家相关部门设立流域管理委员会，侧面体现了政府的生态智慧。流域管理委员会日常管理的一项职能是对流域水资源实施按时例行巡查，一些重大事故隐患正是在例行巡查时被及时发现的，从而避免或减少重大污染造成更大的损失。当前，水污染事件发生后应对和处置效率相对较低，与流域管理委员会的潜力还远远得不到发掘，作用得不到更大发挥有密切关系。改善这种局面，既需要中央政府的拉动，也需要地方政府的推动。生态智慧领导力既包括常态下的生存智慧，也包括突发状态下的预防准备和应急管理能力，在突发重大事件面前，流域所在区域需迅速启动预案，果断决策，采取科学有效的措施，及时处理水污染紧急事态。

第四，着力提升生态制度领导力是完善水污染治理的保障。解决水污染这个硬问题，需要硬约束力。这种硬约束力集中体现在生态制度领导力上。提升生态制度领导力，需要在多方共识的基础上、由利益相关方一起或由他们认可的权威提出并通过具有普遍约束意义的制度，制度领导力是前三种领导力的凝结和确证，是使水污染得到科学化、规范化、程序化、标准化治理的保证，是从源头上解决跨区水污染问题的制度保障。在这个意义上，生态制度领导力不仅是导向，而且是约束；不仅是权力行使，更是义务履行、责任担当，它为“共同但有区别的责任”提供保障。松花江污染事故发生后，相关地方政府积极建议，促成了《国家突发环境事件应急预案》的出台，为把污染等突发事件控制在萌芽状态做出了明确规定，这既是生态方向领导力的体现，也是生态制度领导力建设的表征。提升生态制度领导力，旨在促进人类生存资源的公平分配和使用正义，因此，除了完善生态监管制度，还应积极尝试建立排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，以制度形式保障水资源公平交易，以盘活水资源来改革水污染治理计划模式，充分发挥“市场在资源配置中的决定作用”，在此过程中，应推行环境污染第三方治理，从而降低政企利益交换和权力寻租，应真正实现以公正为重点，完善公共资源认定和分析。彻底根治水污染问题，必须由地方政府从战略大局出发积极试点，在制定跨区域防治水污染相关制度上有担当有作为，建立有效的水污染跨区域协调联动机制，促进上下游地区污染防治合作，为国家层面出台相关政策法律体系积累经验，奠定基础。

第五，着力提升生态文化领导力是完善水污染治理的根本。作为人与自然等事物和谐共进的文化领导力，生态文化领导力要求的不是对人统治自然等事物的文化进行简单的修修补补，而是对人类世界观、自然观、价值观的根本改造。生态文化领导力最重要的特征在于，它不以主客二分的观点去展开决策，而是以主体间的基本观点去认识现实事物，分析现实社会，解决现实问题，从而以科学发展观来对待生态环境问题，引导、教导、辅导人们形成生态化的知行习惯。因此，要提升生态文化领导力，首先要求领导者培育自身的生态理念。应能把人与环境视为一个统一的共同体，能认识到如果只顾自己生存发展而无视其他所带来的危害——不仅人类以极端反自然的方式破坏自然环境，而且致使地区与地区、人与人之间生态关系遭到严重破损，最后导致人自身出现精神分裂。其次，领导者应带头实现从传统的人际伦理向当代生态伦理的进化。体现在水污染治理和水资源保护上，要结合群众路线教育实践活动，宣传正确的生活方式，摒弃那种消费攀比的非理性行为，引导人们树立理性的生活观，倡导低物耗、低能耗、无污染、有利于人与环境的绿色生活方式。再次，还要挖掘和弘扬人类文化中水所承载的审美元素。生态文化领导力的最高层次就在于将生态由求真、向善提升到惟美的境界，因此，引导人们重新寻回对水生态之美的感受，培育人们对生态美感的内心体验，激励政府、社会组织、公众这些生态文明建设各类主体的自觉认识、自主创建并欣赏生态文明的能力是提升生态文化领导力的旨归。

参考文献：

[1] 汝醒君，刘峰：欧盟气候变化领导力研究及对中国的启示[J].国家行政学院学报，2013，（3）.

责任编辑：赵春燕