四川新型城镇化融资机制研究

王喜梅

摘要：新型城镇化的进程中建立一个可持续多元化的融资机制是关键。要破解原有融资模式下政府与市场不分、政府与企业不分、融资主体单一、融资渠道单一、融资方式市场化程度低等问题，必须充分发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，拓展思路，健全体制机制，建立“政府引导、市场运作、高效多元”的融资机制，形成政府、企业、金融机构联动共赢的格局。

关键词：新型城镇化；融资机制；联动共赢

在四川实施“三大发展战略”、实现“两个跨越”的进程中，新型城镇化将成为着力重点。推进新型城镇化，一端连接工业化、信息化，一端带动农业现代化，是解决“三农”问题的重要途径，是推动区域协调发展和城乡统筹推的有力支撑，是扩大内需和产业升级的重要抓手。总体而言，四川城镇化进程较为滞后，低于全国平均水平，落后于工业化进程，且有显著区域差异，目前成都平原城市群城镇化率达55.2%、川南城市群次之，而川东北城市群和攀西城市群仅为38.4%和372%。

新型城镇化的核心在于解决“人、地、钱”三大问题，可归纳为“人到哪去、地怎么用、钱从哪来”，其中建立一个可持续多元化的融资机制是关键。人的城镇化、土地集约利用和存量盘活，以人为核心配套社会事业、产业发展和就业支撑，均需要大量资金支持。目前城镇化的资金来源和融资机制，总体上可归纳为“土地财政为基础、政府信用为支持、银行信贷为主体”，虽然解决了城镇化短期融资问题，但随着土地财政难以为继、地方政府债务持续增高、财政风险向金融风险转移，原有城镇化融资机制难以在新形势下复制和持续，需要探索新型城镇化融资新机制。

《国家新型城镇化规划》提出要建立透明规范的城市建设投融资机制，破解原有融资模式下政府与市场不分、政府与企业不分、融资主体单一、融资渠道单一、融资方式市场化程度低等问题，必须充分发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，拓展思路，健全体制机制，建立“政府引导、市场运作、高效多元”的融资机制，形成政府、企业、金融机构联动共赢的格局。

一、四川新型城镇化融资机制现状

（一）融资主体和融资方式相对单一

一是投融资主体相对单一。长期以来，基于对城市基础设施公共产品属性的认识，政府一直是城市建设的主要投资主体，公共财政投入成为城镇化建设资金的主要来源。相对来说，来自民间和外资的资金比重相对较小。公共财政投入的有限力量成为四川省城镇化建设落后的一个原因。二是投融资方式单一。近年来，全省各地积极搭建投融资平台，对于解决四川省城镇化资金需求起了一定的作用。然而，作为各地建设投资的融资平台，实质上仍是政府运作。投资主体单一造成风险集聚于政府，债务依存度过高给新的融资需求带来较大压力。近几年，BOT、TOT、BT等融资方式在部分项目建设中出现，但应用有一定的局限性。

（二）融资渠道相对不畅

一是融资平台筹资功能有限。随着国家宏观调控的持续加码和金融机构对地方融资平台贷款的收紧，这几年四川省地方债务率偏高的风险有所显现，在地方政府融资渠道受阻的情况下，地方政府举债进行的基础设施及相关公用事业投资，可能受到一定影响。二是未形成市场化的良性融资机制。无法充分发挥市场机制对于推进城镇化和小城镇建设的基础性作用，以致城镇化建设筹资困难，无法形成“投入——产出——再投入”的良性循环。三是民间资本作用有限。对城镇建设基础性投资的潜在投资收益研究不足，不能有效吸引民间资本的投入。四是政府资金有限。中央及省市财政对城镇基础设施建设，大都要求基层政府配套资金。市县不仅需要按照省级拨借资金1：1比例筹集配套资金，而且承担着5年后偿还省级借款的任务，普遍感到还款时间紧、压力大，大大制约了小城镇发展。

（三）地方融资平台存在一定风险

一是投向以公益性项目为主，缺乏稳定现金流。省内融资平台中投向公益类和准公益类比例较高，非公益类占比较低。特别是实力较弱的部分市县级融资平台仅仅承担借款职能，用款由项目单位负责，还款由政府财政担保；融资平台无实际经营资产，缺乏现金流，资产负债率高，偿债能力明显不足；主营业务收入严重不足，主要靠筹资活动实现现金流入。二是融资手段单一，以间接融资为主。融资平台中资金筹措渠道单一，主要依赖于信贷资金，资本市场筹资能力不足。融资平台实力有限，达到符合发行企业债、中期票据、短期融资券或在资本市场上市要求的企业不多，市县融资平台更是如此。融资平台筹资偏重银行贷款一定程度上不利于银行分散风险。另一方面融资平台还款能力明显不足，依靠项目自由现金流或企业自由现金流还款的比例较低，比较多的是依靠规划中的土地出让收益及其他财政性资金还款。三是外部约束机制欠缺，信息披露不充分。我省融资平台政企并未完全分开，存在政府部门公务人员在平台公司兼职现象。虽然在欠发达地区，政企合一能充分发挥政府组织优势，便于集中力量办大事，快速有效推进项目建设，但政企合一不符合市场经济要求，在目前缺乏外部监督检查约束机制的情况下，部分融资平台面对旺盛的资金需求不能量力而行，甚至出现“小马拉大车”的情况。另一层面，融资平台和地方债务信息披露未能公开透明，金融机构无法做到对其进行合理的客户评级，更不能实现对具体贷款的项目评级，对有效评估和防范信用风险造成较大障碍。

二、合理发挥地方政府作用，增强融资规范性

一是以市政债券为基础规范政府融资行为。可在修订相关法律法规和规范地方政府债务管理的基础上，完善相关税收减免和信用评级制度等配套制度建设，引入和扩大使用市政债，构建以市政债券为基础的融资模式，促进地方债务的显性化和透明化，使发债主体和偿债主体相一致，从而强化对公共基础设施投资计划及资本预算的约束。建立地方政府性债务动态监控体系，地方政府融资平台要提高信息透明度，及时公开自身资金使用情况和信贷债务，接受社会公众监督，推动地方政府融资行为规范透明。

二是明确央地财权和事权，稳定地方政府资金来源。要通过加快推进财税体制改革，明确各级政府的财权与事权，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，有效调动地方积极性。建立具有合理性、稳定性、自律性的财税体制，完善地方税体系，充实地方政府自有财力，提升地方政府公共服务的资金能力。在此前提下，对城镇化项目进行认真规划和论证，将财政资金高效精准投向在城镇化中需要积极发挥作用的领域。

三是发挥政府的引导作用，按项目属性分类融资。新型城镇化建设中要完善规划，按照项目属性进行引导。对于市政基础设施和社会公益性等纯公共产品的融资项目，仍需政府作为融资主体；对准经营性的项目，可将同质的公益性项目与经营性项目结合起来，统一交予市场型平台进行融资建设，政府通过投资补助和优惠政策等形式给予支持；对于城镇供水供电、公共交通、污水垃圾处理等经营性项目，可通过建立健全公益事业价格形成机制和民间资本投资回报补偿机制，实现“使用者付费”，向社会资本开放，以公司、项目和投资基金等方式进行市场化运营。

三、丰富投融资渠道，增强融资可持续性

《国家新型城镇化规划》提出，要放宽准入，完善监管，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。地方政府要创新思维，在做好规划的基础上，厘清政府与市场的关系，丰富新型城镇化建设的融资渠道。具体方式有：

一是发起设立主要投资于市政公用事业领域的融资租赁产品。如可将有经营性收入的资产，如码头、自来水厂、公共交通、地铁等资产，通过融资租赁方式转让给租赁公司，再通过售后回租取得项目使用权，在项目所有权和管理运营不发生变更下，融入新项目建设所需资金。

二是对于融资规模大、建设周期长的基础设施项目寻求资产证券化解决方案。资产证券化，是以特定资产组合或特定现金流为支持发行可交易证券。这有利于吸纳规模庞大的社会资金，支持更多民生领域建设，如对于保障性住房项目具有稳定的租金收入，可通过资产证券化方式保障性住房项目转化为现金流，支持新的保障性住房建设。

三是以PPP等方式撬动民间资本，实现融资主体多元化。发挥好财政投资的引导功能，通过财政资金的先期投入、财政补助、资本金注入、信贷贴息等手段，提高投资项目的财务生存能力，引导民间资本参与以PPP等方式建设、共同经营城镇基础设施。认真研究PPP项目的定价机制、收益补偿机制和风险分担机制，充分调动社会资金的参与的积极性。

四、推动金融服务于城镇化进程中的产业升级发展

产城互动是城镇化健康发展的前提，产业发展为城镇化发展提供支撑和动力、资金与物质基础，而城镇化发展又为产业发展聚集要素，为产业加快发展开辟更加广阔的空间。城镇化的过程既是空间转移的过程，又是产业升级的过程，金融作为撬动城镇化的主要杠杆，要探寻支持产业升级的最佳路径，为产业升级和发展提供规范透明、成本合理、期限匹配的融资服务。

一是探索完善金融政策与产业政策、财政政策、区域发展战略的协调机制，支持产业梯度转移与承接，支持战略性新兴产业和现代服务业发展壮大。以政策引导金融赋予地方经济发展。二是要提升金融服务实体经济的能力。激发民间资本活力，着力打造西部金融中心，建立多元化、多层次现代金融服务体系。三是创新金融工具和服务方式。创新城市建设融资模式，如BOT、ABS、PPP等项目融资模式以及杠杆收购、MBO、过桥贷款。创新金融产品，如供应链融资、小企业债券集合信托、“互助基金”、“抱团增信”、“信贷工厂”等产品服务模式。四是加快推动地方法人金融机构体制改革，进一步增强实力，支持城市集群发展和激活农村资源利用。

五、“多点多极”打造专业投融资平台

结合我省多点多极支撑发展战略的实施，根据各地城镇化发展的需要，打造政府——金融——企业多方携手的投融资平台。

一是公共产品与公共服务投融资平台。此类平台可以以政府背景的经建投公司为基础，将公共产品等以特许经营方式交由企业建设运营，政府向企业购买服务，企业以购买服务合同向金融机构质押，三方共赢，提高城市基础设施投资、建设和运营效率。在政府支持下，鼓励社会资本创办社会发展基金公司，通过向社会发行基金股份，吸纳社会闲散资金。

二是产业园区投融资平台。以高科技园区、高校园区、各类城郊新区等为节点，辐射带动城镇化进程。可以有实力的园区大企业为主组建，采取市场化的资本运营方式，通过滚动开发+银行贷款、股权合作、产业投资基金等多种形式，为产业园区建设提供必要的资金。

三是农业开发投融资平台。包括投资农业流转土地、特色产业支撑项目、农业生态项目等。充分发挥政府财政支农资金的导向作用，实现政府资金、金融资金、社会资金的结合使用；拓展银政企合作广度和深度，尝试林权抵押、土地承包经营权抵押、宅基地使用权抵押、农民专业合作社担保等方式，扩大农业贷款规模；深化农业产业链金融服务，扩展服务现代农业的模式。（作者单位：四川省直机关党校）

本文为四川省直机关党校2014年度调研课题《当前四川地方政府融资平台现状与风险研究》的成果

参考文献：

[1]唐晓旺.河南省新型城镇化投融资机制创新研究[J].管理学刊，2012（10）.

[2]范新安.城镇化发展中的投融资问题[J].合作经济与科技，2014（3）.

[3]毛德君.新型城镇化建设融资探析金融时报[N].2014-07-21.