政府采购促进就业的国际经验借鉴及启示

胡万桂

政府采购又称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为了满足社会公共需要，以法定的方式和程序，利用财政性资金以直接向供应商付款的方式在国内外市场上购买货物、工程或服务的行为。

政府采购是公共支出的重要组成部分。在世界各国的政府采购实践中，政府采购不仅仅是一种单纯的政府的采购行为，而且还是一种政府可以利用的宏观调控手段。目前我国关于政府采购的研究多侧重于政府采购经济有效性目标，对政府采购的社会目标方面涉及不多。经济有效性是政府采购的首要目标，即以最有利的条件采购到质量合乎要求的货物、工程和服务，但是由于政府采购具有资金来源的公共性、采购行为的非营利性和政策性等特点，这就要求它必须兼顾一定的社会目标，如促进社会就业。同时，政府采购规模的庞大性也决定了它有助于实现这些社会目标。目前我国面临着严峻的就业形势，这迫切需要政府采购发挥其促进社会就业的宏观调控的功能。

一、政府采购促进就业的理论分析

根据宏观经济理论，总需求和总供给的平衡是实现充分就业的条件，而政府采购是国内总需求的重要组成部分。在供给过剩，居民消费不足的情况下，政府采购无疑具有重要的推动作用，它能够扩大国内市场的有效需求，实现宏观经济的总体平衡，促进充分就业。另外，经济增长是实现劳动力就业的根本，在开放经济条件下，推动国民经济增长的主要力量是居民消费（C）、政府采购（G）、投资（I）、净出口（NX），用公式表示为：GDP=C+G+I+NX。政府采购对国民收入的变动存在一个支出的乘数效应，即△Y=△G*（1/1-C），△Y代表由于政府采购支出变动而引起的国民收入变动，△G代表政府采购支出变动，C代表居民边际消费倾向（即家庭额外收入中用于消费而不是储蓄的比例）。政府采购支出增加一个单位，国民收入就增加1/1-C个单位，由于0

二、政府采购促进就业的国际经验借鉴

世界上许多国家和地区在进行政府采购的过程中，都一定程度地兼顾了促进就业的

社会目标，并且取得了显著的成效，其中一些成功的经验值得我国借鉴。

（一）美国

1.罗斯福新政时期的“以工代赈”

在凯恩斯经济理论的影响下，美国总统罗斯福于1933年——1939年实施了新政。罗斯福把保持国民经济的正常运行和保证公民就业作为政府的责任，为解决就业问题，新政采用了“以工代赈”的政策，为失业者提供从事公共事业的机会，这是迄今为止美国政府承担执行的最宏大、最成功的救济计划①。

2.《购买美国产品法》（Buy American Goods Act）

1933年《购买美国产品法》制定的目的之一是为了应对当时美国高达25%的失业率，它的核心内容规定只有以下两类产品才能纳入美国政府采购的对象范围：一是非加工的物品、原材料、在国内开采和生产的产品，二是从原材料开采、生产加工直至最终产品，整个生产链的50%以上的部分都在国内进行。《购买美国产品法》要求政府机构只能购买本国的产品，除非该产品不能从国内购买，或者国内购买不能满足公众利益以及国内购买成本过高，才能从国外供应商处购买。这些购买国货的条款限制了国内需求的外流，有效地保护了本国市场，对于刺激国内企业恢复生产、促进劳动力再就业发挥了重要作用。

3.对符合科技产业政策的企业产品实行保护性购买

美国为了推动高新技术企业发展以创造更多的就业机会，对符合科技产业政策的企业产品实行保护性购买。以集成电路为例，1962年美国政府购买了了所有此类产品，1963年购买了所有产品的44%，到1968年政府对集成电路的购买量仍占到37%②。美国国防部在20世纪50年代对航空产品、电子产品的采购合同，促进了“硅谷”和波士顿128号高速公路产业带的崛起，70年代的机械、能源采购和80年代的机器人、超大规模计算机的采购又极大地促进了高新技术企业的发展。可以看出，政府采购是美国许多高技术产业发展的源动力，它不断推动着新经济增长点的产生，创造了大量的就业机会。

4.扶持小企业以吸收就业

（1）《小企业法》（Small Business Act）

美国国会于1953年通过了《小企业法》，它要求政府应当尽可能支持、帮助和保护小企业的利益，为小企业进入政府采购市场创造条件，确保它们能够公平地获得一部分政府采购货物和服务的合同。

《小企业法》对以下小企业给予了特殊照顾，一类是位于高失业地区或低收入地区的企业，另一类是由弱势群体经营的企业。为了使这些小企业能够平等参与市场竞争，美国政府增加了对它们的日常办公用品、设备、服务、原料的采购量。2009年年初美国国会讨论了一个关于成立“妇女采购计划”（Womens Procurement Program）议案，目的是将政府采购总额的5%的合同分给妇女经营的企业③，增加对这些企业的采购支持力度。

（2）小企业管理局（Small Business Administration）

美国的小企业管理局成立于1953年，其目的是保护小企业的利益，使其免于激烈市场竞争的排挤，促进整体经济的发展。

（二）欧盟

1.发展中小企业以创造就业机会

欧盟于2008年6月开始实施欧盟《中小企业法》（“Small Business Act for Europe”），目标是在社会管理和公共服务的决策过程中贯彻“小企业优先的原则”（the“Think Small first”principle），帮助小企业克服发展过程中存在的困难，完善它们经营活动的监管和法律环境，挖掘其最大限度地促进经济发展、创造就业机会的潜力。其中，为了帮助中小企业获得政府采购订单，《小企业法》制定了一系列规则，具体包括：完善中小企业获得政府采购信息的渠道，帮助其进行网上竞标，减少过量的财务资金方面的限制，简化繁琐的申请程序。这些规则确保了中小企业在政府采购市场中占有一定份额，从而维持或增加了其用工需求。

2.以第三国条款对投标产品的原产地做出限制

欧盟《政府采购指令》中的公共事业指令专门制定了一个第三国条款，针对来自于非欧盟国家，并且也没有同欧盟成员国进行相互间市场准入安排的国家的产品和服务。它规定在一项公共供应合同招标中，原产于第三国的产品比例超过投标产品总价值的50%④，公共事业机构可以拒绝该项供应商合同的投标。第三国条款对投标产品原产地的限制，有效地保证了政府采购资金流向在欧盟成员国本土进行生产的企业，而正是这些企业吸纳了该国大量的劳动力就业。

（三）日本

日本政府将大量的政府采购资金投入了支柱产业，不仅带动了相关产业的发展，而且还创造了大量的就业岗位，产生就业机会增加的联动效应。比如在振兴汽车工业时期，日本政府和公共团体把大量采购资金投入了本国汽车工业，不仅增加了汽车制造业对劳动力要素的需求，而且还增加了钢铁、采矿、汽车维修服务等行业的劳动力需求，从而吸纳了大量的劳动力就业。在振兴电子工业时期，政府进行了办公自动化建设和通讯设备采购，为日本刚刚起步的电子工业提供了一个不小的市场，帮助日本企业顶住美国跨国公司电子产品的冲击，为国内电子工业提供了一个相对稳定的市场需求环境，缓解了企业裁员的压力。

三、我国运用政府采购促进就业的政策选择

借鉴国际经验，应从以下几方面着手，运用政府采购促进我国就业状况的改善。

（一）增加对基础设施等公共工程的采购力度，力争在公益性事业领域创造更多就业机会

增加对基础设施等公共工程的采购力度，投资新建铁路、公路、机场、道路建筑、校舍医院、绿化环保工程等项目，不仅能够直接创造大量就业岗位，而且还能带动能源、钢铁、建材、制造业等相关产业的发展，吸纳更多的劳动力就业，产生就业扩张效应。

（二）完善政府采购立法，严格界定国货标准，坚持国货优先的原则以减少本国内有效需求外流

优先购买国货几乎是所有国家在政府采购实践中所遵循的原则，我国的《政府采购法》也提出了国货优先原则，但对究竟什么才算是国货并无明确的法律界定，使得各级地方政府在采购过程中区分国货和洋货时带有很大随意性。

我国可以借鉴欧美国家的做法，规定投标企业的产品总价值中原产于我国本土的产品价值不得低于50%（当然这个比例还可定得更高一些），从而完善我国政府采购的国货标准，增强国货优先原则的可操作性，保护本国市场、促进国内就业。

（三）实施有利于中小企业的政府采购政策，扶持其发展以吸收就业

具体可以采取以下措施：一是放宽中小企业进入政府采购市场的准入条件，允许一部份资质条件虽然达不到政府原先规定的竞标商硬性指标，但经营优良、信誉良好的中小企业进入采购市场参与竞标；二是改革和完善评标方法，在评标过程中考虑促进就业的因素，对在高失业地区和不发达地区经营的企业给予适当加分，或者直接给予高失业地区的企业更多订单；三是给予评标价格上的优惠，即对于吸纳再就业人员达到一定比例的中小企业，允许它们的竞标价格在一定幅度内高于市场平均价格；四是细分采购标的，为中小企业预留一定比例的采购合同；五是在大型项目采购中，优先选择同中小企业合作密切的大企业，让中小企业能够分包一部分产品和零部件。

（四）扩大政府采购规模和范围，增强政府采购促进就业的调控力度

我国的政府采购规模不大，采购支出占GDP的比重远达不到发达国家10%的水平，而且采购范围有限，致使政府在采购过程中的调控力度和作用范围受到很大限制。随着经济的发展，应该逐步扩大我国政府采购的规模和范围，扩充和完善集中采购目录，扩大集中采购的范围，增强政府采购的调控力度。

同时，由于政府采购对象主要集中在第二、第三产业，政府采购支出的增加能够刺激这两个产业的发展，促进劳动力从已趋近饱和的第一产业转向增长潜力较大的第二、第三产业，从而优化就业结构，减少结构性失业。

（五）加强政府采购专业队伍的建设，吸纳更多的劳动力从事政府采购事业

我国目前缺乏一支专业的政府采购队伍，而像美国这样的发达国家大都拥有相当数量的专业采购人员，我国应加强采购队伍的建设，实行政府采购从业人员资格认证制度，吸纳大量优秀人才加入政府采购队伍。（作者单位：中国农业银行）

参考文献：

[1]钟仁耀.我国政府采购促进就业问题对策研究[J].中国政府采购，2005（2）.

[2]陈晴华.论扩大就业与政府的角色归位[J].学术论坛，2005（10）.

[3]崔超.关于政府采购就业影响的评价方法研究[J].中国政府采购，2003（4）.

[4]马海涛，姜爱华.我国政府采购制度研究.[M]北京：北京大学出版社，2007

[5]Matthew Potoski（2008），State & Local Government Procurement and the Winter Commission.Public Administration Review.

注解：

①资料来源于http：//zhidao.baidu.com/question/35315103.html

②刘晓路.中国扩大内需的财政政策[M].北京：中国人民大学出版社，2003：189.

③资料来源于http：//www.uswomenschamber.com/html/wfpp.htm

④宋丽颖，王满仓.政府采购[M].西安：西安交通大学出版社，2007：243-244.