陕南城镇化带动区域经济发展对策研究

胡军锋 宋承军

摘要：城镇化是解决三农问题的重要途径，是推动区域经济协调发展的有力保障，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。陕南地区把握推进新型城镇化的重大意义、指导思想和目标原则，努力走出一条以人为本与移民搬迁工程相结合，扶贫开发与小城镇建设相结合、生态保护与经济突破发展相结合、走一条适合陕南地区特色的新型城镇化道路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义。

关键词：陕南；提升；城镇化；质量；措施

针对陕南地区经济欠发达、人口城镇化率低、工业经济落后等困难，着力解决好农业转移人口落户城镇、小城镇建设和移民搬迁过程中遇到的问题，推进城镇化建设沿着正确方向发展。就必须要因地制宜，科学规划、实施。才能提升城镇化发展质量。以移民搬迁为抓手，建立以“民”为核心的城镇化移民搬迁以集中安置为主，分散安置为辅；以集镇建设为中心，以促进人口聚集为目的，以“搬得出、稳得住、能致富”为指导，确立了向城镇迁移、向移民新村迁移、小村并大村迁移、自主分散迁移四种移民方式，既有建好的安置房供移民户选择，也有划拨好的宅基地供移民自建。

一、移民搬迁为城镇化建设“聚人”

陕南山区占国土面积的绝大部分质量差、产量低，农作物经常会遭受野生动物危害。实施异地搬迁式的移民工程是解决群众贫困问题的重要途径和最好方式。也为城镇化奠定“聚人”的基础。

二、搬迁移民向城镇化要就业，要求改善生活

（1）移民生活方式发生明显转变：移民安置点或为新建居民小区或集镇，或为规模较大的城镇或中心村，基础设施配套齐全，教育、医疗、养老、居住条件良好，医务所、幼儿园符合城镇建设标准，生活便利，物质齐备。移民生活实现了由贫穷向小康、由农村向城镇的突破和迈进。

（2）移民生产方式发生极大改变：由单纯依靠耕地生存向务工和发展二、三产业转变。搬迁后，多数移民种地、打工两不误，有的忙时务农闲时务工，有的务工为主兼顾务农，有的专职务工或转行经营，生产方式多样，劳动强度降低，收入显著提高。各地政府也积极组织开展农民实用技术、劳动力技能培训，组织富余劳动力进企业务工，扶持移民户发展专业种植和经营商贸餐饮、旅游运输等三产服务业，为移民后续生存创造了条件。

三、城镇化后续产业的发展

“迁得出”的问题比较容易解决，而“稳得住、能致富”解决起来难度较大，也需要有一个过程。因此移民搬迁的重点应放在“留得住、能致富”上。要做到这一点，就不能简单地一迁了之，必须注重后续产业的发展，把主要精力放在移民迁入后的生产生活上，要使移民有事可做，有业可就，这样才能真正实现移民的安居乐业。我们认为，除了移民后要特别注重养殖业、果林业、现代观光农业等劳动密集型的农产品的生产，更主要是要引导有条件的移民发展二、三产业，投入到新型城镇化建设中去。

四、切实维护农民在土地流转中的公平主体地位

国务院印发的《规划》，最大的亮点就是强调以人为本，推进以人为核心的城镇化。这也就要求在土地流转过程中，要秉承以人为本的原则，切实维护农民在土地流转中的公平主体地位。新型城镇化的推进对土地流转的发展有很高的市场化要求，而进一步打开土地流转市场，提高土地流转品质的关键，充分立足于陕南地区土地利用实际状况和区域经济发展水平，建立健全多层次的农村金融服务体系，激发土地市场资本化运作，构建完善的土地流转市场金融运行机制。走出一条惠农服务、合作共赢的发展新路子，以更好地促进新型城镇化建设。加大建设投入和建设用地保障力度、发展特色产业、扩大行政管理权限等措施，解决小城镇建设管理体制不顺畅、建设资金严重不足、用地指标匮乏、产业缺乏支撑、专业人才不足等问题。

一是农村扩大经营规模得靠市场化的发展，通过市场化的方法把土地，把耕地流转到种田人的手里头，这样子才能够扩大经营规模。既要增加农民的土地财产权，又要做到城乡统一建设用地市场。就是给农民有平等的产权，给农民建设用地使用权，给予可以转让的宅基地使用权。

二是将“同地同权”制度化，让各方从改革中都能获益，才能大大减少改革的阻力，大幅减少征地群体性事件的发生，降低新型城镇化的社会成本。让农民分享更多城镇化红利。城镇化过程中，政府提出了一些户籍制度的改革，这些可能都是在今年要实现的，一旦实现必然导致人口的流动，哪些城市有吸引力，就要继续发展，哪些城市失去了吸引力，就变成了人口输出的城市。

五、依靠产业支撑，形成循环经济发展格局

城市的发展是和产业发展同步进行的。农村人口在向城镇转移时，城市要有相应的产业的发展，才能更好地吸纳农村进来的这些人。才能使他们有钱可挣，有钱可生活，有钱可租房买房。因此，城镇化与产业发展相结合时，才能“稳得住”人，使农民能“能致富”，才能提升城镇化质量。

（一）发展陕南循环经济，提升城镇化质量

陕南已经作为陕西循环经济发展的重点区域。陕西省政府早在2009年就制定和颁布了《陕南循环经济产业发展规划》，按此规划要求，陕南要以建设“生态、宜居”城市指导，通过保护青山绿水，发展循环经济，打造三大产业，实现陕南突破发展。规划还提出了坚持与生态环境相和谐、坚持集约节约使用土地、坚持资源整合优化利用、坚持开发、合作、互利、共赢四项原则，将循环经济理念贯穿到指标设置、主体内容、主导产业、项目选择、支撑体系以及政策措施之中，体现保护和发展陕南的主题。规划还强调，陕南发展循环经济，要以提高资源生产率和减少废物排放为目标，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型工业道路，并以优势资源为依托，打造生物加工、生态旅游、新型材料三大主导产业，转变经济发展方式，提高发展质量，增加经济总量，实现陕南经济突破发展、生态良好、人民富裕、社会和谐。一方面可为今后循环经济发展提供劳动力的供给；另一方面，为未来循环经济园区第三产业的发展提供劳动力的准备和支持。

（二）持续加大重点项目建设和投资力度

认真落实《陕西省重点项目推进办法》，着力在优化投资结构、发挥民间资本作用、提高资金使用效益、完善评价考核体系等方面下功夫，争取“一县一产业”和陕南循环发展资金1.54亿元，落实项目建设用地1.74万亩，150个市级重点项目建设进展良好。一批具有引领作用的重大项目加快推进，柞水同兴轧钢50万吨棒材、商南国际彩印包装产业园等32个项目建成或投产；西康铁路复线建成运营，西合铁路复线建设进展顺利，改造提升干线公路102公里，丹江流域综合治理启动实施。扎实推进重大项目前期工作，落实重大项目前期费1.3亿元，48个重大前期项目基本具备开工条件。

（三）把保工业增长摆在更加突出位置

城镇化和工业化相辅相成。“工业化率”是工业增加值占经济总量的比例，“城镇化率”是城市人口占全体人口的比例，陕南地区的现状是“工业化超前，城镇化落后”。商洛紧紧围绕工业增产促销提效，积极培育高端饮用水产业，组建了秦岭健康水产业研发中心，富氢水开发项目进展顺利。加强企业创新能力建设，全年申请专利985件、技术合同成交额4376.38万元，分别增长75.5%和26.67%，全市七区县通过国家科技进步考核。

（四）加快发展现代服务业，提升城市化品质

近年来，陕南地区旅游业发展势头良好，主要是以旅游提档升级为重点，在做活商圈上求突破，商洛市通过发展旅游服务业提升城镇品味，推动服务业与相关产业深度融合，从而达到提高城镇化质量。

一是促进旅游产业升级。提升“秦岭最美是商洛”品牌，积极打造大秦岭旅游核心区。继续抓好大型旅游景区建设，加快商於古道文化旅游景区建设，力争丹凤棣花文化旅游区、山阳天蓬山寨等景区开放运营，持续做好金丝峡5A和柞水溶洞、丹江漂流4A景区创建。深入开展“秦岭美丽乡村”创建活动，推进旅游与农业、文化、小城镇建设融合发展。全面推进旅游标准化区县创建，依托中国秦岭生态旅游节，全方位开展旅游宣传促销，开发特色旅游产品和休闲项目，推进门票经济向综合产业、单体景点向全域旅游转型，实现过境游向目的地游、生态观光游向休闲度假游转变，力争全年接待游客达到3000万人次。

二是培育休闲养老健康产业。抓住国家促进健康服务业发展的政策机遇，依托必康、盘龙、天士力等龙头企业，加强与陕西中医学院和中医研究院的战略合作，策划实施一批休闲、养老、康体、健身产业项目，加快构建集生物医药、保健食品、中医养生、医疗康复为一体的健康产业集群。

三是推进服务业与相关产业融合发展。加快发展物流、仓储、运输、包装等生产性服务业，引导商贸、餐饮等生活性服务业适应市场要求创新发展。加快推进小额贷款保证保险业务开展，鼓励和推动金融咨询类中介机构发展，完成商南、柞水两县农村信用社改制任务，加快丹凤、山阳两县农村信用社改制工作，支持长安银行网点向区县延伸，推进邮政储蓄银行网点业务向镇村延伸。全年新增贷款30亿元以上，实现各类保费收入10亿元。

四是持续繁荣城乡消费市场。加快实施城乡居民收入倍增计划，完善企业工资集体协商制度，确保农民工工资支付到位，严格落实带薪年休假制度，提升居民消费能力和预期。大力培育文化、休闲、体育、健身和信用消费，多渠道引进各类网络服务商，促进电子商务和信息消费发展。加强消费市场监管，着力优化消费环境，力争社会消费品零售总额增长13%。

六、统筹城乡，建管并重，加快新型城镇化进程

一是全力推进“一体两翼”中心城市建设。按照“循环发展引领、核心板块支撑、产业长廊带动、快速干道连接、优美小镇点缀、田园农业衬托、特色文化彰显”的思路，集中精力推进“一体两翼”中心城市建设，着力打造秦岭休闲之都、关天产业新城。今年编制完成“一体两翼”中心城市建设规划，以及土地利用、产业布局、交通发展三个专项规划，积极推进洛南、丹凤两县撤县设区工作。坚持“交通先行、做强主体、带动两翼、激活经济”的推进原则，加快“一体两翼”中心城市半小时交通环线建设。坚持“中疏外扩、成网增绿”的原则，启动商运司区域旧城改造工程，全年完成中心城市建设投资40亿元以上。

二是加快城乡一体化发展步伐。支持商南、山阳、镇安、柞水四县县城建设，持续抓好沙河子省级重点示范镇建设，加大17个省、市重点镇建设力度，积极推进商镇“五位一体”及镇云等城乡统筹示范区建设，继续抓好新农村示范村建设，加快建设标准化新型农村社区。抓住国家加强中西部城市基础设施建设的机遇，加快城镇交通综合配套设施、地下综合管廊及污水垃圾处理设施建设。

三是有序推进农业转移人口市民化。放开县城和建制镇的户籍限制，有序放开中心城区落户限制，消除流动人口管理服务盲区。继续做好农村居民进城落户工作，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，鼓励农民工及早在城镇参保并连续参保；实行农民工与城镇居民同等的保障房分配制度，逐步将农民工子女纳入义务教育经费保障和普惠性学前教育、免费中等职业教育范围，完善符合条件的农民工随迁子女参加中考和高考政策；逐步理顺各级政府的财政分配关系，探索建立农业转移人口市民化成本分担机制。

四是全面提升城镇管理水平。积极推进经济社会发展、城镇建设和土地利用规划“三规合一”，增强规划实施的协调性和连续性。深入开展国家园林城市、生态示范城市、环保模范城市和卫生县城创建活动，积极推广应用现代信息技术，创新城市管理机制和方式，强化市容环境卫生综合整治，严厉查处各类违法建设行为，提高城市管理的精细化、智能化水平。（作者单位：中共商洛市委党校）

参考文献：

[1]《国家新型城镇化规划》

[2]李克强：破解城市二元结构难题，走新型城镇化道路.中国城市低碳经济网

[3]陕西省、陕西省陕南三市2013、2012、2011年政府工作报告