基于台湾经验的征地补偿改革

吴先强

摘要：在未来中国发展中尤其是现代化和城镇化的推进中，农地的征收及转用起着关键性作用，而其中，征地补偿是核心。台湾地区的征地补偿模式，对大陆的征地补偿改革具有重要的借鉴价值。本文在介绍我国台湾征地补偿现状的基础上，对其征地补偿经验进行了详述，进而建议祖国大陆在做好顶层制度改革的基础上，合理确定补偿的标准及内容，按照公益性用地和经营用地两条路径来进行征地补偿改革，创新征地补偿模式，让农民分享更多的土地增值收益。

关键词：台湾经验；征地补偿；土地增值

一、台湾地区征地补偿基本经验

（一）区分一般征收和政策性征收

我国台湾地区土地征收，分为一般征收和政策性征收两种。一般征收又称为公用征收，是出于公共利益的目的而进行的征收。政策性征收即指政府为了实施国家经济政策、或者为了达到改善土地产权分配及土地合理利用之目的而进行的“征收”。一般所称的土地征收，都应是只“公用征收”。在台湾都市更新计划中目前较为关注的是区段征收，也是对于大陆有较好借鉴意义的一种方式。区段征收实际上是为达到改善土地资源配置之目的而实施的“作为用地开发手段的土地征收”。其一般适用于为了实施国家经济政策或新设都市地域之目的，且必须为全区土地之征收。在此需要特别提出的是，在区段征收补偿时，用地者需要先和被征地者进行补偿协商，这是征地必要程序，也就是台湾地区所称的“协议价格”，只有协议不成时，才采取强制征收，并按地价委员会所评估的市场价格进行补偿。当然，区段征收虽然有很多益处，但是弊端也逐步显现，主要表现区段征收涉嫌违背台湾法律，原土地所有权者所得抵价地面积比例低于法律规定，开发商借用区段征收大肆圈地引发社会矛盾，桃园机场第三跑道征收案、大浦征地抗议案就是典型。

（二）公平合理的补偿范围

台湾地区的司法实务简介及实践都表明，在台湾地区征地补偿实际上是根据相当补偿原则而实施，可分为征地范围内补偿和征地范围外补偿。

就征地范围内补偿而言，主要有：

（1）地价补偿

《土地征收条例》部分条文修正案规定：土地征收由“公告现值”加成补偿修改为以“市价”补偿。被征收的土地补偿是以征收当期的市场价格为标准，公共设施保留地以邻近非公共设施保留地的市场均价进行补偿，价格由地价评议委员会评定。

（2）土地改良物补偿

土地改良物主要是指建筑改良物和农作改良物。对于建筑改良物，以其重建成本作为补偿；对于农作改良物，根据其距离成熟期限的长短分类补偿，凡离成熟期一年以内者，按成熟农作物评估，超过一年者，依据成本并参酌现值估定。对于那些对土地的合法改良，及土地改良费，只要是被认定为合法的，都应给予补偿。

（3）改良物迁移费补偿

改良物迁移补偿费实际上包含两个层面。其一，一般意义的迁移补偿费。征收土地时改良物与土地实行一并征收，对于改良物所有权人自愿要求迁移的，允许其迁移，并给予相当迁移费。其二，原则上，只限于被征地改良物，但由于部分征收致使改良物不得不全部迁移时，改良物所有权人可以请求给予全部的迁移费。

台湾征地补偿的另一大内容是征地范围外补偿：

（1）连接地补偿

台外地区对于外部的不经济给予了充分考虑和合理补偿。主要体现在补偿条件及限度两方面，就补偿条件而言，由于征地而影响了连接土地，导致其效用或价值降低甚至不能使用时，连接土地所有权人有权要求需用地人给予相当补偿。另一方面，并不是只要连接地价值或效用受到影响就能补偿。实际上，当连接地一方面价值受损，另一方面价值有增加，如若损益相抵，地价未变，则不需要补偿，因此，连接地最终能否受到补偿，要看其价值或效用的总量变化。

（2）残余地补偿

台湾地区对于残留地的补偿，主要是以“扩张征收请求权”的形式存在，只要残余地确实是由于征地所致，并且其利用因为征地受到了损害，主要表现在残余地面积过小规模效应消失，或者形势不整无法利用，被征地者就有权在规定的期限内请求一并征收，获得现金补偿。

（3）合法营业损失补偿及其他根据公平合理原则由征地引起且证据确凿的损失补偿。对于建筑改良物原来是用来合法营业的，由于征地而导致营业损失，应该给予补偿。对于其他由于征地而导致的损失，依据公平合理的原则证据确凿的，也应该得到合理补偿。

（三）科学的补偿方式

在台湾地区，其补偿的方式和安置模式以现金和抵价地补偿为主，配以土地债券和农业规划区，并对补偿金的发放时间及主体对象都有明文规定及要求。

其一，台湾地区在补偿方式上，对于一般征收，以一次性现金补偿为主；如果是区段征收，则被征地者可以自由选择现金补偿或者抵价地补偿。再者，还采取规划农业区的方式来保障农民继续耕作的权利。

其二，在补偿金的发放上，规定补偿金的发放时间一般以15天为准，且通常以现金全部支付，由主管机关转发。采取多种补偿方式，如抵价地，可以让被征地者与政府“合作开发”，分享到土地的增值、更为完善的公共设施及更高的生活品质等多重利益；政府则可以获得土地，用于公共设施、国宅及其他，并节省了巨大的建设费用，缓解财政压力，促进都市发展。

以现金全部支付的方式，能够有效防止政府机关对被征地者的补偿款的克扣或挪威他用。由主管机关转发，一方面能够监督用地者，另一方面，也能够很好的厘清权利终止的时间界限，保护原土地所有权人的权益。但是，实际上这些方式也隐含着诸如财政亏空风险、社会矛盾加剧等多种风险和问题。

二、台湾征地补偿对大陆的借鉴意义

（一）完善制度设计

其一，完善农村产权制度。产权问题是农村土地制度的核心问题，农民没有土地处分权，甚至在补偿方面“承包经营权”也未得到体现，因此要建立一种“准所有权”制度，一方面要探索建立城乡统一的建设用地市场，积极推动土地要素资本产权制度的改革，允许农村集体建设用地入市流转，合理利用城乡增减挂钩机制，赋予农民在征地谈判时更多的发言权和主动权，使得农民及集体有更多的机会和方式参与分配土地增值的收益。另一方面，实行“永包制”，给农民无限期的土地承包经营年限，这样有利于农业规模化经营、耕地的保护及农民的土地财产权以的实现。

其二，合理界定公共利益。首先，法律必须缩小并明确公益性用地范围，对于公益性用地，可以采用征用的方式；对于经营性用地，必须采取征收的方式。可以借鉴台湾地区的做法，对于公共利益的界定，采用列举加上保留条款方式来界定。当然，可以加以一定的保留条款，如学习台湾地区，“其他依法得征收土地之事业”，使得公共利益具有一定的弹性空间。其次，对于作为“经济人”尤其是依赖土地财政的地方政府，应该明确规定土地征收的公益性和必要性审查事项，用地单位要提供用地项目公益性及必要性的详细说明，防止地方政府借用公益性的名义盲目征地，杜绝保留条款被恶意滥用。

（二）确定补偿内容与标准

首先，完善补偿内容。我国大陆只对那些与被征客体有直接相关性的损失给予补偿，且仅限于经济方面，而对于那些间接损失及其他相关损失如精神损失，都不在补偿范围内。参考台湾补偿经验，结合目前经济、社会及管理体制的实际，征地补偿应该包括以下内容：⑴土地补偿费。⑵安置补助费。⑶青苗及附着物补偿费。⑷外部不经济损失补偿。⑸间接损失补偿。⑹发展权补偿。

其次，确定科学的补偿标准。对于补偿标准，借鉴台湾区区分公用征收和私用征收的做法，并考虑到两岸土地产权制度、经济及社会管理体制的差异性，按照经营性用地和公益性用地两条路径进行补偿。对于征用公益性用地，公益性用地可以采用征用的方式，但应该大幅度提高补偿标准，让农民享受到土地发展权带来的增值。可以借鉴台湾按照市价补偿的经验，以完全市场价补偿为改革方向，但是考虑到各地方情况不一，因此在实现路径上，应当循序渐进，结合当地实际情况，进行补偿。

对于经营性用地，征收应当是其唯一合法的方式和途径。政府应当逐步退出对经营性征地项目的推动，在严格限定公共利益的前提下，逐步缩小公益性用地范围，通过市场机制解决非公益性用地。学习台湾区段征收的模式，让用地者自己和农民谈判，以市场化的“协议征购”价格获取土地，让农民分享土地增值收益。最后，合理的分配比例。

当前对于征地补偿的研究，都集中在政府与被征地者收益分配方面，却忽视了土地补偿金内部分配的问题。在集体和农民个人分配上，应该合理确定比例，集体组织只应该占有小部分的征地补偿费，而失地农民作为土地的承包经营者，应该享有绝大部分。补偿金额的一部分，应该专用于农村及农业发展，尤其是农村集体土地因征收而减少。对于补偿金额的发放，属于村集体组织的，应该直接发给集体账户，属于农民个人的，应当由土地管理部门在规定的期限内，一次性划入被征地农民按户设立的银行账户，并通知被征地者，以免补偿款不到位或截留。

（三）创新补偿模式

第一，留用地补偿模式。当前很多地区在货币补偿为主导的补偿模式下，已经出现了土地换社保等创新性补偿模式，但是却还是没有摆脱政府主导、标准较低、不可持续的传统模式，失地农民未来利益缺乏保障，因此，可以参照台湾地区在区段征收和市地重划中抵价地补偿的做法，采用留用地补偿模式作为征地补偿模式的新路径。留用地补偿模式最大的优点是使失地农民可以分享城市化的成果以及土地增值的收益，可以让它成为征地货币补偿模式的重要补充。

第二，规划农业区。可以借鉴台湾地区规划专用农业区的做法，对那些失去土地但愿意或者只能从事农业活动的农民在提供基本社会保障的同时，可以通过受聘于合作社或者村内土地流转继续获得土地使用权，保障原土地所有权人继续耕作的权益。

第三，土地债券。考虑到当前地方政府尤其是经济欠发达地区财政现状，因此可以在货币及其他补偿为主导的补偿模式下，搭配发放一些土地债券，缓解财政压力，同时也能让土地不动产债券化，让失地者分享土地预期收益，使其成为征地补偿的一种补充模式。但是需要注意的是，土地债券应该采取自愿的方式，绝不能强行发放，要充分尊重被征地者的权益。

三、结论

在未来中国发展中尤其是现代化和城镇化的推进中，农地的征收及专用起着关键性作用，而其中，征地补偿是核心。台湾征地问题，大致也经历了大陆类似的阶段，就其目前最为推广的区段征收，也不乏各种问题及矛盾，比如财政空洞，社会矛盾加剧等。因此，我们在学习台湾征地补偿经验时，不能一味的“拿来主义”，要用辩证的态度和方法，使其经验本土化，符合我国社会主义现代化和城镇化建设的要求。（作者单位：四川大学经济学院）

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