浅论我国地方公共财政预算现状及其完善对策

刘邦凡　秦智颖

摘要：我国地方公共财政在预算编制、执行及监督过程中主要存在以下问题：公共财政预算年度缺乏连续性、预算编制时间不足、执行不到位、监督机制不够完善及预算的公开透明程度不够等。针对这些问题，需要引入财政编制的中长期计划、延长预算编制的时间、加强对预算执行的监督并完善监督机制、增加财政预算的透明度等。

关键词：地方；公共财政预算；公共财政；预算

一、地方公共财政预算的含义及其重要性

2012年国家财政部出台的《2012年政府收支分类科目》规定将“财政一般预算”的提法调整为“公共财政预算”。公共财政预算是政府活动计划的一个反映，是政府针对未来一定时期内的基本财政收支状况做出安排的预测和计划，是按照一定的标准将财政收入和财政支出有条理地、分门别类地列入特定的收支分类表格中，以清楚反映在未来一段时间内政府财政收支的状况。地方公共财政预算是指经法定程序审查和批准的、反映各级地方政府财政收支活动计划的总称。它是我国中央公共财政预算体系中的有机组成部分，是组织、管理中央财政预算的基本环节，由省、地、县、乡（镇）财政预算组成。我国中央公共财政预算的收入绝大部分来自地方公共财政预算，中央公共财政预算支出中，也有相当一部分是通过地方公共总预算来实现的。

地方公共财政是国家公共财政的基础，担负着既为中央财政筹集资金又为地方的经济建设和事业发展筹集资金的双重任务。因此，良好的地方公共财政预算不仅能够保证国家公共财政预算的顺利进行，还能够为地方行政管理的完善、经济建设的实施、文化教育的发展、卫生事业的壮大及抚恤优待等支出做出贡献，特别是对支援当地农村经济地发展有着重大意义。

二、地方公共财政预算的现状

近几年，我国地方各级政府公共财政预算水平较以前有了很大的改善和提高，但在实际的具体操作中仍然存在着一些问题。了解并找出这些不足之处，有利于增强地方公共财政预算的管理水平，且对预算管理具有一定的理论和现实意义。

（一）预算编制方面

1.公共财政预算年度之间缺乏连续性。一些地方政府在预算过程中实行的是年度预算，而没有中长期预算，致使年度之间的财政预算缺乏联系性。例如，河北省现在实行的财政预算标准是以28个月为一周期，这种做法使得政府在公共财政前期编制和后期审计方面的时间相对充裕，能够做到准确、精细。然而，目前仅编制的是年度预算，并没有财政的中长期预算，年度间的财政预算缺乏相应的关联性，这就造成了财政预算与实际的经济周期关联度不紧密，这种做法不利于公共财政对经济反周期的调节，同时也会影响到社会经济的健康发展和政府对经济发展趋势的预测，不利于地方政府改善和加强宏观调控。

2.公共财政预算编制的时间不够充足。众所周知，我国政府层级较多，拥有从中央到省级、地市级、县级、乡镇级的五级政府，每一级政府都有独自的财政预算权。按照这一原则，我国的预算体系就变得较为庞大了，因而编制我国公共财政预算也应该是一项比较费时、费工的工程。根据目前的情况来看，大多数地方政府的公共财政都是从每年的第三季度开始筹备下一年度的财政预算编制，而从开始到下年预算的确定及预算批复，这期间大概需要四、五个月的时间，这样长的时间容易使许多预算编制的基础性工作杂而乱，难以按要求完成工作，而把工作做到规范、精细似乎就更难了。同时，这种情况还容易使预算的编制在实际执行时产生较大偏离，大大削弱了预算的严肃性。

（二）预算执行方面

在地方公共财政预算执行方面，主要存在着预算执行不到位和执行不及时的问题。由于在财政预算编制中存在时差问题，预算可能达不到要求的精准度，导致项目的前期论证中容易出现漏洞，这些问题就可能使得项目完成起来比较困难，不能按预期的时间完成或达不到预期的满意度。所以，在预算执行的过程中，虽然有时候对项目预算的追加或调整在程序上都做到了相对规范，但是在执行过程中还是存在不少问题。例如，追加程序的调整量偏大、一些项目缺乏前期的精细论证而执行不下去、预算执行进度落后及到年底时资金结算的总数量要远远多于预算数量等问题。这些问题不仅在一定程度上增加了预算的成本，还使得预算的执行过程变得繁琐，给财政预算的监督带来许多不便。

（三）预算监督方面

1.公共财政预算的外部监督存在不深入的问题。这里的外部监督主要是指人大对公共财政的监督。为了解决财政预算工作的繁琐问题，现在地方政府的公共财政在具体项目和部门上都做了细化。然而在面对外部监督时，公共财政预算不会提供这些经过预算的项目的具体资料或背景，只是把每个项目的所用资金数量以表格的形式呈现出来。这样人大代表就只能从表上简单地了解预算资金的去处，对于资金到底怎么用并不清楚，资金用的到底有没有价值也无从知晓，更无法得知为什么要做这个项目，该项目是否切实可行，以及该项目实现后能带来什么好处。因此，人大代表们很难根据问题提出宝贵意见和建议。

2.公共财政预算的内部监督机制有待进一步完善。其实在一些地方，为了实现更好的监督，公共财政实行了预算编制、预算执行、预算监督相分离的公共财政预算管理机制，但是这种分离并不完善，它只是财政部门内部实施的分离，不能夠避免内部监督的漏洞，即财政部门内部之间相互监督。这种监督易出现讲情面的现象，监督力度远远不够。

3.公共财政预算的透明度不够。尽管我们一直在宣传建设“透明政府”，但在实际中我国大部分地区政府目前财政公开程度仍然有限，号召公众监督的力度也不够。大部分地区政府公共财政的使用只是公示结果，忽视了财政预算、执行等中间细节的透明，编制完毕的财政预算只下发给有关部门，对公共保持不公开的态度，这种做法与其所倡导的公开透明相违背，可能会导致地方财政预算信息的披露不全面、不及时，不利于社会公众对财政使用情况的监督，也不利于“阳光政府”的建立。

三、完善地方政府财政预算的对策和建议

（一）预算编制方面

1.制订公共财政的中长期预算计划，增强预算的连续性。在进行地方公共财政预算编制时，可以适当采取中长期预算计划，编制连续的预算体系。从我国现行的经济运行及体制来看，我们适合采取中长期预算计划，即在做公共财政预算时，可以考虑未来几年的经济发展计划并把财政预算安排到未来具体的项目上。这样考验财政预算的预测性和前瞻性，使财政预算的预测性和经济发展之间更具关联性。这种中长期的公共财政预算计划可以明确年度间的财政收支情况，据此可以明确并建立一个相应的财政预算框架，使各个部门对未来要进行的公共财政的收支情况清楚明了。同时，还可以明确一定时期内经济发展的战略规划，不仅能够在一定程度上促进经济的发展，而且还能对地区经济发展状况进行检测，及时发现不足。

2.适当延长公共财政预算编制的时间。在做预算时，可以适当地延长公共财政预算编制的时间。我们可以提前对预算草案进行编制，如提前半年或一年，这样可以给正式编制和审批腾出更多的时间；还可以直接从整体上提前编制财政预算编，如有专家学者提出，可以在每年人民代表大会后开始组织编制。除此之外，还应该适当延长公共财政预算的审批时间，这样做能够确保人大在审批时做到精细、准确，以保证预算审批结果的可靠性和严谨性。所以，为了确保人大及其他监督部门有足够的审批时间，地方各级政府应提前向本级人大常委会有关部门汇报预算编制的情况，之后提交比较详细的财政预算草案，同时在提交的草案中还要附上财政支出情况的基本资料，这样能够使人大有充足的时间对预算编制进行审查和质询。

（二）预算执行方面

在地方公共财政预算的执行方面，预算执行部门要和编制部门、监督部门及时沟通、协调。在预算执行中要严格，经过确定和批复的预算一般来说是不能够随意变动或零星追加的，对于那些确实需要调整和追加的项目要控制在政府财力允许的范围内。而只有那些不得不变动的情况出现时，如由国家实施的重大政策措施调整、事业计划较大变动等，财政预算才可做出适当调整。在预算调整和追加过程中要注重强调科学性、规范性和制度性，要始终坚持法制观念，摒弃人治，杜绝一些违反制度、违反规定的个人行为和不良社会风气。对项目前期可行性的论证要充分了解并按一定的程序及时落实。对于在执行过程中出现的问题，应及时向相关部门反映，使问题能够快速得到解决。同时，还应该对预算的执行加强监督，使预算的执行准确到位，及时落实。

（三）预算监督方面

1.加强公共财政预算的外部监督。这里主要强调提高人大对财政预算报告的审查及监督。财政部门在提交给人大财政预算草案时，需要对相应的预算项目的具体预算事项进行详细设置，最好做到对不同的分类科目实行不同的预算体系，做到清晰明确。例如，为何实施这个项目，这个项目实施要花费的钱是多少，这些钱怎样分批运用到实际的项目操作中等，这些都需要政府提供详细的预算信息的资料，最好使人大代表能够从这些資料中获得明确的信息，做到真正提高人大预算审查的监督实效。此外，还要提升人大代表的素质，提高人大代表审查预算的专业性与权威；还可以建立预算审议专家咨询机构，使人大的监督更具权威。

2.完善公共财政的预算监督机制。把财政预算的编制、执行和监督权力分别赋予不同的部门，这样在出现问题时可以避免财政部门内部出现讲人情的问题。同时，各部门之间相互监督能够产生制约机制，避免财政部门内部一家人相互监督、注重以协调的方式解决问题的情况，大大增加了监督力度。

3.提高公共财政预算的公开透明度。增强公共财政预算的透明度，加强对财政预算相关信息的披露，对财政预算的各个环节进行公开、公示，主动地接受社会大众的监督。 公共财政预算在前期编制时，应该注重社会大众的广泛参与，这样能够使公众获得参与感并有利于集思广益，能够为政府财政预算提供新的思路、新的意见，而且有利于完善公共财政预算体系，还能够使政府预算更加科学和缜密，也使财政预算的结果获得更多公众的认可和支持。

地方公共财政预算是地方政府和社会公众共同关注的重要的资源配置机制，也是多方面利益关系的调整机制，所以在经济发展过程中应给予高度重视，发现并逐步采取有效措施解决地方公共财政预算过程中出现的各种各样的问题，这不仅有利于完善我国政府公共财政预算体系，而且还能够发挥财政预算在经济、社会发展中的作用。

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*本文系国家社会科学基金项目“京津冀区域经济一体化战略与推进河北沿海地区发展对策研究”（编号：12BJY005）的研究成果。

（作者单位：燕山大学公共管理学院）