农村社会保障制度：主要问题与改革思路

吴新玉

摘要：建立和完善农村社会保障制度，在如今显得日趋重要。而我国农村社会保障制度起步晚，发展慢，至今依旧存在许多问题。本文在介绍我国农村社会保障制度演变历程的基础上从公平性、主体、客体、过程四个维度分析现有农村社会保障制度产生的问题，并根据主要问题从主体和目标角度提出建立完善的农村社会保障制度的改革思路。

关键词：农村社会保障;主体;改革 一、引言

我国建国之初建立了传统的社会保障制度（1949-1985），城镇居民享受国家保障和城镇单位保障，而农村居民依旧以传统的土地保障和家庭保障为主，自此奠定了城乡二元分割的局面。在改革时期（1986-2003），建立了城镇职工的社会保险制度以及最低生活保障制度，并开始进行了农村新型合作医疗试点以及探索建立农村最低生活保障制度。2003年以后，社会保障制度被确立为一项基本的社会制度，2004年被写入宪法。现行的社会保障制度中农村社会保障已经成了不可缺少的一部分[1]。

在社会保障演变历程中可以看出，我国一开始建立社会保障制度时采取的方式便是重城轻乡，挖农补工，将整个农村人口排斥在社会保障制度体系以外的现象在很长一段时间内被认为是合理的。随着城市化进程的加快，以及人口老龄化和家庭小型化等客观因素的冲击，农村居民的保障需求明显提高，传统的家庭和土地保障方式根本无法承担广大农民日益增长的社会保障需求。虽然我国农村社会保障制度从无到有，并在不断完善，但由于起步晚，且政府并未从公平的理念出发对农村社会保障采取倾斜政策，不仅没有城乡二元分割的历史局面，甚至不能保障农民居民的基本社会需求，农村社会保障制度发展十分缓慢。目前农村社会保障制度仍存在许多问题，本文从公平性、主体、客体、过程四个维度分析分析目前农村社会保障制度存在的问题，在此基础上从主体和目标角度提出完善农村社会保障体系的改革思路与具体对策。

二、主要问题

（一）公平性维度：农村社会保障发展不均衡

首先是城乡社会保障的不均衡，农村社会保障在广度和深度上都远远低于城市社会保障。政府不仅在历史上逃避了对农村的保障责任，而且在新的制度建设中依旧采取倾斜城市的政策。

其次是农村社会保障地区间的不均衡。社会保障需要一定的经济基础，农民的收入状况对农民的参保意识及农村社会保障的发展水平有较大的影响。而我国农村地区经济发展不平衡，形成了东部、中部、西部的收入梯度，从而也造成了东部地区农村社会保障水平最高，中部次之，西部最低的局面[2-3]。

最后是农村地区各社会保障项目发展的不均衡。社会保障应包括社会保险，社会福利，社会救济和优抚安置等，是涵盖了生老病死、生育、就业等全方位的保障体系。而大部分地区的农村保障项目不全。我国目前农村社会保障制度包括农村“五保”制度、农民养老保险、农村新型合作医疗和农村最低生活保障制度四个方面。而完整的社会保险应包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险及生育保险。可见农村社会保障并没有形成统一的制度。

（二）主体维度：农村中非农产业群体社会保障问题突出

农村居民是农村社会保障制度的主体，其中农村居民包括农民群体和非农产业群体。农民群体因其不离土，不离乡，社会保障可行性较高，而非农产业群体情况则复杂的多。非农产业群体主要指留在农村的非农业劳动人员（如乡镇企业员工、失地农民、民办教师等）和外出进入城市的务工人员。随着法律的完善，乡镇企业、民办教师等有工作单位的非农产业群体的社会保障问题得到了较好的解决，但农民工以及失地农民的社会保障问题尤其突出。

1.农民工的社会保障问题

在我国社会保障制度覆盖面并不广的情况下，流动人口的社会保障缺失问题尤其严重，因户籍类型造成的城乡差别以及因户籍地引起的内外差别共同作用于个体社会保障的可获得性，其中乡-城流动人口处于农村人和外来人的双重弱势[4]。农民工则是乡-城流动人口的典型代表。目前全国农民工总数量超过2亿，其中外出农民工超过1亿。而对农民工而言，他们由于户籍的限制被排斥在城市社会保障范围之外，而农村社会保障体系对保障其在城市的生活又无用处。他们一方面客观上缺少基本的健康、医疗、养老保障，另一方面又因保障體系的设置问题（养老保险不能跨省流转等原因）而主观上不愿意购买保险，如何保障他们的社会保障问题是建设完整的社会保障体系的一个重要内容。

2.失地农民的社会保障问题

在城乡分割的二元政策下，土地长期以来都是保障农民基本生活需要的主要手段，而在城市化进程中，农村集体土地被大量征用，大量农民失去土地，同时也失去了土地所带来的社会保障权利，又无法享受与城市居民同等的社会保障权利。而我国农民缺少教育和培训的机会，失去土地后在社会上竞争能力有限，国家理应对这一弱势群体提供社会保障[5]。近年来，失地农民的社会保障问题已经成为社会关注的热点，国家虽也相继出台了一些政策提高征地中的补偿费用，但依旧没有彻底解决失地农民的社会保障问题。

（三）客体维度：农村社会保障覆盖面窄、水平低

农村社会保障项目中“五保”和最低生活保障的保障水平较低，主要是保障农村特定贫困人群的基本生活。而对于目前需求日趋增大的养老、医疗保障方面，其实际保障覆盖面小、水平低。养老保险参保比例低且主要以农民自己缴费为主，即使是经济发达地区其参保数也不高，且参保人群以村干部、民办老师等所谓的农村“富人”阶层为主[6]。养老金水平低，以浙江省为例，嘉兴市在浙江省内养老金水平相对较高，年满60岁的农村居民一个月也只有60元，这样的水平显然难以起到养老作用。

农村合作医疗项目政府补贴相对较多，因此参保面相对较大。但新型合作医疗是以大病统筹兼顾小病理赔为主的农民医疗互助共济制度，门诊费用不在保险范围内，这使得其保障水平并不高，且报销比例各地均不同。此外，农村新型合作医疗封顶线为3万元左右（各地在3万元左右浮动），依然不能解决群众看病难、看病贵的问题，农村人一旦得了大病，其境况不堪设想。

（四）过程维度：农村社会保障资金来源不合理，筹措困难

在农村社会保障制度建立的过程中，资金来源是非常重要的一块，农村社会保障资金筹措尤其困难。我国农村社会保障资金的筹措遵循“农民个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的原则，这一原则淡化了国家和集体的社会责任，过分强调个人责任。农村生产力水平较低，农民收入普遍低于城市居民，依赖农民个人缴纳为主的原则在实践中难以奏效，这也是农民养老保险参保率较低的原因。我国用于社会保障的财政支出占中央财政总支出的10%左右，这一比例在世界上是很低的，而其中80%以上的资金又用于城市[2、7]。保障弱势群体生活是国家的责任，而如今国家对社会保障的投资依旧向城市倾斜，我国农民约有9亿多人[8]，对农村社会保障如此低的投入根本无暇顾及农村最迫切需要的养老保险和医疗保险上。在没有国家财力支持的情况下，参保金基本上或完全由农民自己交纳，参保金就变成了农民个人自我积累资金的行为，农村社会保障就失去了对农民的吸引力，农村社会保障资金不足就成为影响我国农村社会保障体系建设的核心问题。在农村社会保障资金方面，政府应该承担起更多的责任。

三、完善农村社会保障体系的改革思路

（一）改革思路

1.明确责任主体

（1）政府承担主要责任

要完善农村社会保障体系，首先需要清楚其主体，除了农村居民外，政府也是极具影响力和重要性的主体。社会保障是社会经济发展进程中确保每个国民能够免除生存危机的必须举措，实际上是一种财富和资源的再分配的机制，政府有责任和义务根据国家财力和社会发展水平，利用其强制力推进包括农村社会在内的社会保障制度建设，建立完善的社会保障制度[9]。农村社会保障体制出现的种种问题，都说明政府对农村社会保障缺乏足够的重视和投入，是政府责任缺位的表现[10]。在完善农村社会保障体制的过程中，政府应明确其主体地位，并承担主要的责任。

（2）农村社会保障的直接主体是农村居民，而农村居民由于影响力低而于十分被动的地位，利益得不到保障。在农村社会保障体系的建设中，应承认农村居民的主体地位，采取自上而下与自下而上相结合的方式相，鼓励公众参与。

2.目标

（1）长期目标：形成城乡一体化的社会保障体制

人人生而平等，每个人都有保障基本生活的需要，社会保障的建设不应该因城乡差别而有所区别。我国在经济起飞之时，采取了以农养工的发展模式，从而造成城乡二元分割的既定事实，从国际经验看来，凡是首先以以农养工为发展模式的，其农村社会保障体制建设均落后于城市社会保障，但最终都建立了完善公平的农村社会保障体制，而他们建立农村社会保障制度的社会条件之一是工业化处于第三阶段，用工业剩余反哺农业[11]。目前我国处于工业化第二阶段，虽尚不具备建立完善公平的农村社会保障体制的社会条件，但并不能以此为借口拖延建设农村社会保障体制的步伐。社会保障建设应以城乡一体化为目标，保障全部国民的生活。

（2）短期目标：建立低水平、广覆盖的农村社会保障体制

城乡二元结构是既定事实，形成城乡一体化的社会保障体制不可以在朝夕之间实现，但家庭和土地保障已不能满足农村人民生产生活的需要，农村社会保障体系的建设迫在眉睫。在如此严峻的形势下，应首先确定我国目前需要建设怎么样的农村社会保障体制。农村社会保障的目标是保障广大农民的基本生活需要，因此，應以建立低水平、广覆盖的农村社会保障体制为短期目标，首先尽量覆盖到所有农民，进而逐步提高保障水平，最终建立城乡一体化的社会保障制度。（作者单位：同济大学经济与管理学院）

参考文献：

[1]杜飞进，张怡恬.中国社会保障制度的公平与效率问题研究[J].学习与探索，2008，1：1-22.

[2]韦雨欣.农村社会保障体系建设中的政府责任研究[D].北京：中央民族大学，2007.

[3]陈莉霞.中国农村社会保障及其区域差异性研究[D].武汉：武汉科技大学，2007.

[4]杨菊华.城乡差分与内外之别：流动人口社会保障研究[J].人口研究，20011，35（5）：8-25.

[5]鲍海君，吴次芳.论失地农民社会保障体系建设[J].管理世界，2002，10：37-42.

[6]杨翠迎，黄祖辉.建立和完善我国农村社会保障体系——基于城乡统筹考虑的一个思路[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2007，7（1）：14-19.

[7]中华人民共和国财政部网站.

[8]中国三农信息网

[9]段庆林，中国农村社会保障的制度变迁（1949～ 1999）[J].宁夏社会科学，2001，1：22-30.

[10]王可.完善我国农村社会保障制度的研究[D].天津：天津财经大学，2006.