论大学章程与现代大学外部治理结构

王学文?杜世智

摘要：大学章程是大学治理结构的核心，而大学治理结构分为大学内部治理结构和大学外部治理结构，但在改进大学治理结构的过程中过于关注内部治理结构，忽视外部治理结构，因此利用制定大学章程主体的契机，通过章程的制定过程和章程的内容规定，改善大学与外部的关系，优化大学外部治理结构。

关键词：大学章程；治理结构；现代大学制度

中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1007-0079（2014）36-0007-03

隨着中国社会经济的迅速发展，我国的高等教育也得到了快速发展。但长期以来，我国大学人才培养质量与经济社会发展的要求有差距，国际学术地位和学术水平不高，高校办学水平和办学能力较低，其中一个重要原因在于高校现行管理体制与建设现代大学制度的要求不相适应，大学治理结构很不完善，与外部关系不协调，大学改革困难重重，内部各利益主体的利益矛盾日渐突出，大学发展举步维艰。为此，建设现代大学制度，完善大学治理结构被提上了议事日程，成为促进我国大学改革和发展的重要举措。

2010年国务院发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，明确提出了完善中国特色现代大学制度和治理结构，其中大学章程和大学的治理结构成为重点。教育部在2011年工作要点中也明确提出要“发布《高等学校章程制定办法》，保障高校办学自主权，完善学校内部治理结构”，随后教育部以第31号令的形式颁布《高等学校章程制定暂行办法》，并于2012年1月1日起施行。此后，理论界纷纷开展更加深入的研究，而全国许多高校也都在其发展规划中提出了建设现代大学制度的初步安排，特别是对大学章程制订和大学治理结构设计进行了大量研究和探索。大家普遍认识到，大学治理结构是现代大学制度的核心，大学章程是大学治理结构的基石，开展大学章程制定、改革治理结构是大学面向社会、科学管理、提高质量、服务社会的基础，是大学应高度重视的基础工作之一，而目前我国在大学章程制定和大学治理结构改革的理论探讨和实践也正在不断深化之中。但这些研究和探索大多集中在大学章程内部约束机制上，大学的治理结构也更多地关注内部治理结构，对外部治理结构重视不够，很难取得预期的效果。因此，本文主要就大学章程和大学外部治理结构进行初步探讨，以期对大学治理结构的改进有所裨益。

一、大学章程的必要性

我国《教育法》第26条规定，“设立学校及其他教育机构，必须要有组织机构和章程”。

教育部《关于实施〈中华人民共和国高等教育法〉若干问题的意见》也指出，“在《高等教育法》施行前设立的高等学校，未制定章程的，其章程补报备案工作由其教育主管部门制定规定逐步进行。”可见，制定大学章程是大学设立的必备条件之一。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》里特别提出，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”可见，大学章程是大学实施管理的依据，而制定大学章程已经成为新时期推进大学治理结构改革的重要内容。

1.大学章程是大学发展的基础

一般认为，现代大学传承于中世纪的欧洲大学，大学章程脱胎于大学特许状，后演变为大学章程，大学章程对办学者、举办者、管理者都具有约束力。由于办学不仅是高校内部的事情，还涉及学校与政府、与社会各方面的关系，因而大学章程是政府参与大学治理的机制，而大学是按照章程保证自治的机制。就发达国家而言，大学章程体现着法治精神，大学的建设与发展要按照章程的规定进行，大学依据章程处理与政府、与社会的关系，同时大学章程也得到政府和社会的承认或认可，政府和社会在处理与大学的关系时同样也不能违背大学章程的精神；就我国而言，改革开放后开展了多次高等教育管理体制改革，但是，由于没有被称之为“大学宪法”的章程的存在，学校办学自主权难以真正落实，政府行政干预过多，大学自治难以落实，大学治理结构不适应大学的建设和发展，大学也难以按照高等教育自身发展的规律运作，阻碍了我国高等教育的进一步发展。直到《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布，其中特别提出，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”，大学章程成为大学赖以存在和发展的基础。大学在办学过程中所涉及到的根本问题、重大决策，大学制定的规章制度等都要以大学章程为依据，也能有效保证大学治理结构的改进和完善，可以说由此才奠定了大学章程的地位。

2.大学章程是大学治理结构的核心

大学自治是西方大学一种古老的理念，是指大学应当独立的决定自身的目标和重点，即大学对于校内事务具有相当多的决策权、执行权和奖惩权，并将其付诸实施，[1]大学自治也是现代大学制度的最重要特征之一，也是大学制度的灵魂。大学自治强调的是大学的办学自主权，其目的在于使大学学术活动与政治、行政分离，更好地实现大学的精神追求，这也是大学不同于其他行政机构和科研机构的特性，也是大学健康发展的基础，而要保证这种特性，就必须要有合适的大学治理结构，要有相应的制度作为依据。“大学章程具有维护大学自主和学术自由、建构大学管理制度以及构造大学治理结构等多重功能”“当大学因外部干预和不良影响产生学术自由受限之时，大学章程可以保障和守护大学自治与学术自由”，[2]完善大学治理结构，制定大学章程必不可少。

就我国当前状况而言，加强章程建设是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》在“完善中国特色现代大学制度”中提出的重要内容。章程制定必须放在现代大学制度建设的框架下考虑，而大学治理结构是现代大学制度的重要组成部分。大学章程涉及学校的宗旨、权力配置、主要机构设置、议事规则等学校管理中的重大问题。《高等学校章程制定暂行办法》更明确规定了大学章程应当具备的核心内容，即大学办学自主权、党委领导下的校长负责制、学校内部组织框架、学术组织的规范与运行、民主参与监督机制和社会参与学校管理模式等方面，体现了大学与政府、社会、市场的关系，体现了大学内部决策机构、行政机构和学术机构的关系，体现了大学管理和民主参与、社会参与的关系，从而使得大学章程成为大学治理结构的核心。

尽管大学章程在大学治理结构重构和具体治理过程中具有基础地位和核心作用，但在我国目前情况下大学章程与大学治理结构存在诸多不适应的地方，不能很好地促进大学的发展。

二、大学治理结构与模式

大学发展具有悠久的历史，对社会生活产生了巨大影响，但现代大学的发展与以往“象牙塔”式的大学发展又有了更多的不同，具有了更多现代特征，尤其是和社会政治、经济、文化等有了更多的联系，也更多地受到社会政治、经济和文化等的影响。现代大学制度就是与市场经济体制和高等教育发展需要相适应的大学外部关系、内部组织结构及大学成员行为规范的体系，[3]现代大学制度中的重要内容就是大学的治理结构，而要完善大学治理结构就必须制定合适的大学章程。

1.大学治理结构

一般认为，大学治理的实质是“大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程”，[4]大学的治理涉及到大学与外部的关系、大学的内部关系两大部分，涉及到外部利益和内部利益，外部利益集团和外部利益相关者与内部利益集团和内部利益相关者都在大学发展的重大问题和决策上开展博弈。而在大学治理结构的形式上则体现为对大学进行管理和控制的体系，其实质是大学决策权力的制度安排问题，既表现为大学内部权力的分配、协调与行使的制度，也表现为大学与外部环境，如政府和社会等其他利益相关群体相互作用的规则。[5]

就现代大学的大学治理结构而言，可分为大学的外部治理结构和大学的内部治理结构。大学内部治理结构主要是指大学内部利益相关者之间各种权力的分配、制约，以及利益实现的制度规定、体制安排和机制设计，集中体现大学管理的结构、运行及其规制的主要特征和基本要求。[6]而大学的外部治理结构涉及到政府、社会、举办者、管理者和相关利益集团或利益相关人，他们在大学的改革与发展中通过各种措施、运用各种手段等进行干预。尽管各种外部利益相关者之间也存在相互制约，但更多的是外部利益相关者参与到大学的发展和建设中，对大学内部利益相关者施加各种影响。大学的内部治理结构是大学发展的基础，外部治理结构式是大学发展的外部条件，它们共同对大学的发展起着保障和促进作用。

2.大学治理结构的模式

由于大学治理结构分为外部治理结构和内部治理结构，涉及到外部和内部的利益相关者，而这些利益相关者存在各种博弈，努力在大学的发展中施加各种影响，更由于各国政治、经济和文化的不同，对大学治理结构起着更重大的作用，使得大学治理结构的模式并不相同。如根据各国权力的密集程度，可分为高度分散型高等教育体制、相对集中型高等教育体制和高度集中型高等教育体制等三种大学制度。与这三种大学制度安排相适应，现代大学的治理结构模式也可分为以内部人监督为主的关系型治理结构模式、以国家监督为主的行政型治理模式和以中介机构（通常代表政府意旨）监督为主的复合型治理结构模式。[7]同时依据决策权力主体、权力类型行使范围、大小及其参与院校决策程度的不同，也可将大学治理结构分为行政权力主导型大学治理结构、学术权力主导型大学治理结构和市场权力主导型大学治理结构。[8]目前我国社会主义市场经济正在建设之中，但由计划经济转变到市场经济还需要长期的努力，而正是由于我国市场经济体系尚未建立起来，行政权力在社会发展中起着重要作用，也对我国大学的发展有着重大影响，在很大程度上决定了我国大学的治理结构模式，即以国家监督为主的行政权力主导的大学治理结构。这种模式对我国大学的发展、我国大学章程的地位与作用和我国现代大学制度的建设也将产生重大影响。

3.我国大学治理结构的现状

目前我国在大学章程制定和大学治理结构改革的理论探讨和实践也正在不断深化之中。但由于我国以国家监督为主的行政权力主导的大学治理结构模式，因而这种探讨和探索存在一个问题。从大学的内部治理结构来看，大学对政府严重依赖，大学获取资源渠道相对单一，使大学内部凸现出行政本位的现象，行政系统的层级观念和科层治理模式充斥于大学校园；而从大学的外部治理结构来看，外部行政权力过于强大，外部利益相关者对大学各项工作干预过多，使得大学在大学章程的制定上只能更多地转向于关注大学内部、关注内部的利益相关者，难以在大学章程上对外部的行政权力提出限制。而在治理结构上，也更多地将大学治理结构改革等同于大学内部治理结构的改革，仅仅按照主管部门推行的制定大学章程的要求，围绕预设的学校内部权力和职权关系，来进行所谓的党委领导、校长负责、民主管理、教授治学为主体的管理体制改革，脫离了对我国高等教育整体制度的理解与审视，唯独关注在整个高等教育体系的一个“局部”推行所谓的改革，因此，大学章程难以约束外部权力、过于关注内部利益相关者而忽视外部治理结构，大学治理结构改革难以取得良好的效果。

三、制定大学章程完善大学外部治理结构

由于大学章程是大学治理结构的核心，而大学外部治理结构的优化是大学健康发展的前提，因此，必须不断完善大学章程，理顺大学与政府、社会和市场的关系，明确各自的权利、责任和义务，保证我国大学发展和改革的顺利进行，不断提升水平和质量，更好地为社会进步服务。

1.明确大学章程制定的主体

大学章程是对大学内外部教育主体利益的调整和分配，是调整政府、社会与大学之间关系的有效途径，也是调整大学内部利益相关者的有效途径，是各方利益的博弈，一旦大学章程制定并经有关部门核准公布后，具有法律法规的作用，学校不能违背，社会也不能违背。因此，大学章程需要有明确的制定主体。制定大学章程的主体不同，思路和倾向性也就不同。

与以往不同，此次大学章程的制定主体非常明确，就是大学，这既是大学独立法人地位的凸显，也是我国深化高等教育管理体制、推动高校依法自主办学的良好契机。因此，大学应很好地把握这个机会，利用制定章程的主体地位，遵循高等教育的发展规律，在制定的过程中、在章程的内容里，充分反映大学发展的诉求与大学内部各方的利益，积极调整大学与政府和社会的关系，努力规范大学的外部事宜，恰当处理大学与外部的关系，努力使举办者和主管教育部门按照国家法律规定做到真正放权，减少和规范对学校的行政审批和直接干预，推进职能转变，真正给予大学办学自主权，为大学的发展提供有力的保证。

2.通过章程制定程序优化大学外部治理结构

当前我国大学外部治理结构上存在的主要问题是外部行政权力过于强大，政府行政干预过多，而大学章程是协调政府同大学关系的有效途径，它既避免政府权力的过分扩张，又能使大学依法处理内部事务，保证大学的自治。在教育部颁布的《高等学校章程制定办法》中，明确提出“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权”，这既是对大学的要求，也是对大学举办者、主管部门的要求，对于大学一直抱怨的外部行政权利过大、政府干预过多的问题也是一种约束。同时《高等学校章程制定办法》中指出，章程起草组织应当有学校举办者或者主管部门的代表，可以邀请社会相关方面的代表、社会知名人士、校友代表等参加。为此，作为大学章程制定主体的大学，在制定过程中应和政府及相关部门进行充分协商，主动进行沟通，这既是上级的规定，更应该是大学的自觉。在沟通和协商的过程中，明确界定双方的权利、责任和义务，完善政府与大学的管理、协调和服务机制，形成高校与政府之间的新型关系，优化大学的外部治理结构，努力保障大学的办学自主权。

3.通过章程内容强化大学外部治理结构

制定大学章程，改革大学外部治理结构，最终要体现在大学章程的内容上。通过内容重新探索大学的外部治理结构，建立政府与大学的新型关系，改进政府宏观调控，更新资源配置模式，拓宽资金来源渠道，引进利益相关者参与大学治理，提倡社会参与，强调社会、市场的参与及监督等。

通过大学章程，让利益相关人不仅能够真正享有章程所规定的权利，而且也必须承担相应的责任与义务，从而使章程的效力让所有的人都心存敬畏，让大学章程成为教育行政管理者管理与评估的“尺度”；同时大学要充分利用大学章程的制度优势，加强社会与大学之间的沟通，明确社会参与大学事务的内容、方式、程序与渠道，同时固定下来形成制度，保障大学与社会的联通，提高社会对大学事务的参与度，让大学章程成为社会监督与评价的“标杆”，从而使章程真正成为包括政府、举办者、主管部门、章程核准的行政管理部门等在内的各相关利益人共同遵守的依据，任何人不得违章干涉高等学校依法所享有的各项权利。切实、有效地发挥大学章程的作用，真正提升各界对大学章程重要性的认知与尊重程度，从而营造出依法治校的整体社会氛围，有效防止大学章程建设的“空心化”。[9]

大学章程是大学治理结构的核心，而大学治理结构是现代大学制度的核心，在当前过多关注大学内部治理结构而忽视大学外部治理结构的情况下，大学应通过充分利用制定章程的主体地位，在制定的过程中、在章程的内容里，不断优化大学外部治理结构，为建设中国特色现代大学制度奠定坚实的基础。

参考文献：

[1]杨东平.现代大学制度的精神特质[J]. 中国高等教育，2003，

（23）：15-16.

[2] 李元元.制定章程，建立学校内部治理结构改革的新载体[N].中国教育报，2012-03-05.

[3]宋旭红.“现代大学制度”概念综述[J].江苏高教，2005（3）：11-14.

[4]Gayle，Dennis John； Tewarie， Bhecndradatt. Governance in the Twenty-First-Century University ： Approaches to Effective Leadership and Strategic Management [M].ERIC Digest.

[5]刘向东，陈英霞.大学治理结构剖析[J].中国软科学，2007，（7）.

[6]顾海良，完善大学治理结构的四个着力点[J].教育文化论坛，2011，（1）.

[7]甘永涛.大学治理结构的三种国际模式[J].高等工程教育研究，2007，（2）.

[8]于杨.大学治理结构与教育质量保障机制关系探析[J].江苏高教，2012，（1）.

[9]焦志勇，高度重视大学章程建设中的“空心化”問题[J].国家教育行政学院学报，2012，（7）.

（责任编辑：孙晴）